Hur ska IS-terrorister behandlas? Frågan dominerar debatten och lär göra detta länge än. I Sverige har grovt räknat tre aspekter av IS-frågan uppmärksammats. Den första berör hur tillfångatagna IS-terrorister bör hanteras av rättsväsendet. Den andra utgår från lokalpolitikern Christian Sonessons krav på kommunal särbehandling av IS-återvändare. Den tredje sätter fokus på om och hur samröre med en terroristorganisation ska kriminaliseras. Gemensamt för de tre frågorna är att eftertanke och förnuft leder längre än symbolpolitiska utspel. Om detta skriver Krister Thelin, tidigare domare i Sverige och Haag.

Islamiska staten – IS – har förklarats vara en ”terroristorganisation” av såväl FN som EU och enskilda medlemsstater.[1] Kalifatet må ha besegrats i Syrien, men kan enligt bedömare i stället stärka sin närvaro i Afghanistan, Afrika och Europa. Hotet har inte försvunnit bara för att det sista fästet i Syrien har fallit.[2]

Ingen ifrågasätter att IS-terroristerna i Mellanöstern vid sidan om ”vanliga” brott – som mord och andra våldsbrott – dessutom har gjort sig skyldiga till folkrättsbrott: folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser.[3] De skakande vittnesbörden om dåden är omfattande och väl spridda, inte minst genom IS’ egen försorg. Meningarna om hur och vem som ska pröva brotten skiljer sig emellertid. FN:s tidigare rättschef Hans Corell går i en intervju i Dagens Nyheter igenom de alternativ som finns: en särskilt inrättad tribunal, Internationella Brottmålsdomstolen (ICC) eller nationella domstolar.[4]

En tribunal efter mönster av Jugoslavien- eller Rwandatribunalerna tar tid att sätta upp och kräver stöd av Säkerhetsrådet, där ett ryskt eller kinesiskt veto riskerar att fälla förslaget. Internationella Brottmålsdomstolen (International Criminal Court, ICC), med grundval i ett särskilt fördrag, saknar i just dessa fall behörighet, då varken Irak eller Syrien har skrivit på fördraget. Säkerhetsrådet är inte heller här en framkomlig väg på grund av vetorisken. Sverige är visserligen med i ICC, men en regel föreskriver att i första hand nationella domstolar ska döma den egna nationens medborgare, ICC kommer in först i andra hand. Terrorister som är svenska medborgare kan alltså inte föras direkt till ICC. Inte heller den av EU uppsatta Kosovotribunalen i Haag kan stå som modell; den har ännu inte börjat fungera i praktiken. Lokala irakiska och syriska domstolar är slutligen inte heller möjliga (i den mån de alls finns), då de sannolikt inte uppfyller rimliga rättssäkerhetskrav (”due process”). Kvar som alternativ finns då enbart nationella domstolar i EU:s medlemsstater.

Sverige borde därför i samarbete med andra EU-länder lägga kraft på att inleda förundersökningsarbetet på plats

Men det viktiga problemet att lösa är ändå inte att leta fram rätt domstol, utan att bygga en stabil grund för åtal som håller i domstolen. Ett gediget polis- och åklagararbete är en förutsättning för fällande domar. Det spelar då egentligen ingen roll i vilken domstol förhandlingarna sker. Kraven på åklagarsidans bevisning är de samma.

Sverige borde därför i samarbete med andra EU-länder lägga kraft på att inleda förundersökningsarbetet på plats, och då ta fram material om de svenska medborgare som nu finns i kurdisk fångenskap. EU:s samarbete inom brottsbekämpning (Europol) och unionens instans för rättssamarbete (Eurojust) är plattformar för just denna typ av koordinerade insatser. De behöver heller inte inledas från ett nolläge. Brotten dokumenteras redan sedan flera år i ett FN-projekt: år 2016 inrättades ”The International, Impartial and Independent Mechanism (IIIM) för att skapa underlag för sådana åtal.[5] Vad svenska och andra EU-utredare i första hand behöver göra är alltså att ta del av det materialet och bygga vidare på det. Men med rätt eller orätt får vi nu i stället bilden att svenska poliser, åklagare och Säpo inte ens klarar att samordna informationsflödet om hemvändande IS-terrorister här hemma.

Att en EU-domstol kommer från ett annat land än Sverige – och då tillämpar sitt eget lands lagar – ger en särskild fördel.

EU:s medlemsländer bör också fatta ett gemensamt beslut om att rättsprocesserna ska samlas till domstolsväsendet i en medlemsstat. Sverige, Belgien och några andra nationer har infört en så kallad universell jurisdiktion för denna typ av grova brott. Den gör det möjligt att döma såväl egna som andra länders medborgare i exempelvis en svensk domstol, i vilket land brotten än har begåtts. Redan processekonomiska skäl pekar mot att koncentrera rättegångarna, eftersom samma utredningsmaterial sannolikt blir aktuellt för processerna mot flera misstänkta. Den valda EU-domstolen behöver också säkerställa att de tilltalade förs över från kurdiska fängelser och läger till domstolens ansvar i ordnade former, alltså genom anhållande och häktning.

Den nationella EU-domstol man väljer (mitt eget val är en belgisk, med behörighet och erfarenhet) kan och bör också hålla sina förhandlingar på plats i Mellanöstern för att underlätta bevisupptagningen. EU får här givetvis svara för säkerhet och kostnader i denna del och kompensera kurderna för deras kostnader. Ska en domstol från ett EU-land arbeta lokalt i Mellanöstern kommer detta naturligtvis att kräva betydande resurser för exempelvis säkerhet, tolkar och vittnesskyddsprogram. Men man får fördelen att domstolen som sådan inte behöver byggas upp eftersom den redan finns. Däremot kan de som döms avtjäna sina straff i de EU-länder de är medborgare i.

Mot denna bakgrund borde Sveriges regering och delar av oppositionen lägga talet om en särskild tribunal åt sidan och i stället ge polis och åklagare marschorder att samordna sig på EU-nivå

Att en EU-domstol kommer från ett annat land än Sverige – och då tillämpar sitt eget lands lagar – ger en särskild fördel. Många andra länder har en antiterroristlagstiftning som är vidare än den svenska, bland annat i synen på deltagande i en terroristorganisation. En åklagare har därmed lättare att få en misstänkt fälld med utgångpunkt från den lagstiftningen jämfört med om vederbörande skulle dömas för folkrättsbrott.

Mot denna bakgrund borde Sveriges regering och delar av oppositionen lägga talet om en särskild tribunal åt sidan och i stället ge polis och åklagare marschorder att samordna sig på EU-nivå, och inleda förundersökningar om de svenska medborgare som är fångar i Mellanöstern efter IS’ nederlag. Och regeringen bör utan dröjsmål verka för att EU-nationella domstolar utses och ges resurser att arbeta med målen. Och sist men inte minst se till att kurderna hålls på gott humör med ekonomiskt stöd.

Staffanstorp

Nyheterna från Syrien och Irak gav eko i skånska Staffanstorp. Det lokala moderata kommunalrådet Christian Sonesson – en kombination av Grönköpings Gossen Ruda och Anders Janssons rollfigur i TV-serien ”Starke man”– fick efter valet 2018 viss uppmärksamhet, när han trotsade sin partiledning och valde att samarbeta med SD i ett läge då allt samröre med det partiet betraktades som värre än en av de sju dödssynderna.[6] [7] Men Sonesson (och Staffanstorps kommun) har nu tagit en långt allvarligare ställning, i IS-debatten. Kommunstyrelsen biföll den 20 mars i år ett förslag där kommunfullmäktige föreslås besluta (för att använda den tekniska formuleringen), att samtliga kommunala nämnder och styrelser ska ”utarbeta direktiv som förhindrar att Staffanstorps kommuns ekonomiska eller personella resurser tas i anspråk för någon typ av bistånd, insats eller annat till återvändande IS-terrorister eller andra som deltagit i eller stött terrorism.”[8]

Ska de följa det olagliga direktivet – och därmed riskera att bli skyldiga till tjänstefel (enligt brottsbalkens tjugonde kapitels första paragraf) – eller vägra?

Vad kommunalrådet Sonesson alltså låter Staffanstorp besluta, är att socialtjänstlagen inte ska tillämpas i kommunen på den utpekade gruppen. Antingen tror Sonesson på allvar att beslutet är möjligt att fatta, eller också är han medveten om att beslutet är olagligt, men låter det likväl antas. Vilket som är värst kan diskuteras. Fullmäktige behandlade saken den 3 april och välsignade då kommunalrådets vilja. Detta var väntat eftersom Moderaterna tillsammans med koalitionskamraten Sverigedemokraterna förfogar över 23 av fullmäktiges 41 mandat.

Beslutet strider mot regeringsformens krav på likabehandling (och torde därför upphävas av förvaltningsrätten omgående utan prut, enligt kommunallagens 13:e kapitel, åttonde paragrafens punkt fyra, när någon överklagar). Det försätter också kommunens tjänstemän i en lojalitetskonflikt: ska de följa det olagliga direktivet – och därmed riskera att bli skyldiga till tjänstefel (enligt brottsbalkens 20:e kapitels första paragraf) – eller vägra? En utväg kan vara att socialförvaltningens tjänstemän bortser från den kommunala delegationsordningen och låter de elva ledamöterna i socialnämnden (som kallas ”arbetsmarknadsnämnden” i Staffanstorp) själva fatta det olagliga beslutet att i förekommande fall vägra att tillämpa socialtjänstlagen.

En kommun är en myndighet och inte en signalstation eller privat lekstuga för allehanda lokalpolitiska hugskott, och har att följa lag.

Saken är emellertid närmast av teoretiskt intresse: antalet återvändande IS-terrorister till Staffanstorp torde vara försumbart. Om detta är Sonesson väl medveten. Genom att sätta sig över lagen vill han dock markera, att det i denna skånska kommun finns en uttrycklig vilja att markera mot IS-terrorister, en vilja som förefaller saknas på riksplanet. Han ägnar sig åt ”signal- och plakatpolitik”.

Ställningstagandet har lett till ryggdunk och instämmanden på framför allt sociala medier. Vad sympatisörerna och anhängarna helt bortser från är vilka djupare konsekvenser det olagliga beslutet kan få. En kommun är en myndighet och inte en signalstation eller privat lekstuga för allehanda lokalpolitiska hugskott, och har att följa lag. Detta är grundläggande i en rättsstat. Politiker som medvetet låter makt vara rätt undergräver rättsstaten. Den kloke vet att dagens majoritet kan förbytas i morgondagens minoritet: därför bör majoritetens makt vara lagbunden. Den insikten glömmer Sonesson i sin iver att visa handlingskraft i en ytligt sett okontroversiell fråga.

Kriminalisering av deltagande och samröre

I våra grannländer (exempelvis Danmark, Norge och Tyskland) och i övriga EU är ”deltagande” i terroristorganisation i sig som regel straffbart. Sverige riskerar att uppfattas som en straffri zon för terrorister och terroristorganisationer när inte deltagandet kriminaliseras här. Frågan har också diskuterats hos oss men hittills inte lett till någon lagstiftning. Vi ligger här omkring fem år efter övriga länder. Orsakerna till denna fördröjning är oklara. En möjlig förklaring kan vara, att det funnits krafter som velat bromsa antiterroristlagstiftningen, eftersom den riskerar att skilja ut islamistisk terrorism, underblåsa islamofobiska strömmingar och därmed ge Sverigedemokraterna draghjälp. Sedan år 2010 har motviljan till det partiet varit en politisk övernorm, oavsett vilken regering landet styrts av. Vår bristande lagstiftningsberedskap vis-à-vis IS-terrorister med svensk anknytning är priset vi nu betalar för den handlingsregeln.

Mot bakgrund av en remissbehandlad departementspromemoria, som överlämnades till regeringen i december 2017, beslutade regeringen i februari i år om en lagrådsremiss.[9] [10]

En sådan tolkning riskerar enligt Lagrådet att leda till att grundlagsskyddet blir illusoriskt.

Med ”terroristorganisation” avser lagförslaget ”en sammanslutning av personer som begår särskilt allvarlig brottslighet eller gör sig skyldiga till försök, förberedelse, stämpling eller medverkan till sådan brottslighet.” Lagtexten straffbelägger den som ”deltar i verksamheten i en terroristorganisation på ett sätt som är ägnat att främja, stärka eller understödja terroristorganisationen.” Straffet är fängelse i högst två år. För samröre bör enligt förslaget den dömas som, utan att delta i en terroristorganisations verksamhet, ”för en sådan organisation tar befattning med vapen, ammunition, brandfarliga eller explosiva varor, kommunikationsutrustning, transportmedel eller annan liknande utrustning eller upplåter lokal eller mark för dess verksamhet.” Också i detta fall är straffet fängelse i högst två år.

Remissutfallet var blandat. Lagrådet yttrade sig den 20 mars, och ansåg sig inte kunna godkänna förslaget, eftersom det skulle komma i konflikt med den grundlagsskyddade föreningsfriheten i regeringsformens andra kapitels första paragraf (punkt fem).[11] Enligt RF:s andra kapitels 24:e paragraf (stycke två) får den friheten endast inskränkas av vanlig lag för sammanslutningar av militär eller liknande natur eller för dem som bedriver förföljelse av folkgrupp på grund av etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande. Det första undantaget, ”militär eller liknande natur”, ger stöd för förbudet mot olovlig kårverksamhet (numera i brottsbalkens 18:e kapitel, paragraf fyra). Det andra undantaget, föranlett av vissa konventionsåtaganden, har hittills inte utnyttjats.

Efter att utförligt ha redovisat och analyserat bakgrunden till regeringsformens bestämmelser om föreningsfrihet, avvisar lagrådet tanken på att grundlagens skydd enbart skulle gälla ”lovlig” verksamhet, vilket var lagrådsremissens utgångspunkt. Den tolkningen skulle nämligen ge staten väsentligt utökade möjligheter att ingripa mot organisationer eller sammanslutningar. En sådan tolkning riskerar enligt Lagrådet att leda till att grundlagsskyddet blir illusoriskt. Rådet konstaterar också – avslutningsvis och närmast i förbigående – att bestämmelsen om ”samröre” inte kolliderar med förbudet mot inskränkning av föreningsfriheten, men noterar att den bestämmelsen ändå är kopplad till kriminaliseringen av deltagandet och behandlar den därför inte vidare.

Regeringen har nu aviserat att den – tillsammans med oppositionen – överväger hur man ska gå vidare. Straffbeläggande av blotta deltagandet i en terrororganisation ger som framgått den fördelen att en åklagare får lättare att bevisa brott än om han skulle behöva styrka exempelvis folkrätts- eller terroristbrott. Samtidigt måste det understrykas, att förslaget inte hade underlättat för rättsväsendet i IS-fallet även om det hade antagits av riksdagen. Regeringsformens förbud mot retroaktiv strafflag (i andra kapitlets tionde paragrafs första stycke) är nämligen absolut. I några inlägg har debattörer visserligen tolkat andra stycket i den aktuella paragrafen som att det funnits ett undantag för retroaktiviteten vid ”krig, krigsfara eller svår ekonomisk kris.” Detta är en feltolkning. Bortsett från att Sverige inte i är ”i krig” med IS avser denna passage enbart förbud mot retroaktiv skatte- och avgiftslag.

Regeringen har nu tre alternativ. Den kan för det första följa det olyckliga handlingsmönstret att köra över Lagrådet (vilket skedde exempelvis i samband med den så kallade gymnasieamnestilagen och för samtyckeslagen) och lägga fram en proposition baserad på den underkända lagrådsremissen. Bortsett från att respekten för Lagrådet inte bör undergrävas ytterligare, särskilt inte i populistiskt nit i en allvarlig fråga, finns risken att en domstol avstår att från tillämpa lagen. Domstolar har ju skyldighet att utöva en rättslig kontroll av regeringsformens efterlevnad.

I de tre frågorna jag diskuterar är den gemensamma nämnaren för konstruktiva lösningar kanske att låta förnuft på lång sikt väga tyngre än rubrikvänlig symbolpolitik.

Regeringen kan också välja att ändra regeringsformens regler – vilket är möjligt men vilket tar lång tid. En grundlag kan som bekant endast ändras genom två likalydande beslut före och efter ett mellanliggande val, vilket innebär att bestämmelserna skulle träda i kraft tidigast efter valet år 2022. Något som talar för det alternativet är att riksdagen då också skulle kunna besluta i frågan om möjligheten att i vissa fall återkalla det svenska medborgarskapet för personer med dubbelt medborgarskap.

Det tredje alternativet är att gå vidare enligt en linje som Lagrådet inte penetrerat närmare: möjligheten att utnyttja det undantag för föreningsfriheten som redan finns i regeringsformen, nämligen det om ”sammanslutningar vilkas verksamhet är av militär eller liknande natur ” i andra kapitlets paragraf 24. IS är inte en militär sammanslutning eller organisation, men är en terroristorganisation inte av ”liknande natur”? Här borde ytterligare genomlysning vara möjlig. En annan fråga är huruvida straff skulle kunna införas för ”samröre” enbart, utan att deltagandebrott föreligger. Även detta kan vara värt att analysera ytterligare.

Agera långsiktigt

I de tre frågorna jag diskuterar är den gemensamma nämnaren för konstruktiva lösningar kanske att låta förnuft på lång sikt väga tyngre än rubrikvänlig symbolpolitik.

När det gäller frågan om rättslig hantering av svenska IS-terrorister bör Sverige kraftsamla till att inom EU:s ram försöka säkerställa att förundersökningar genomförs och åtal väcks vid något EU-lands domstol, inte nödvändigtvis en svensk, och att den domstolen också kan förlägga sin verksamhet till regionen. Nu behövs nämligen i första hand praktiskt och hårt polis-och åklagararbete. Tanken på en särskild tribunal är bara en fördröjande rökridå.

Samtidigt bör Staffanstorps populistiska och olagliga IS-utspel med kraft fördömas. De kortsiktiga opinionsvinster som Moderaterna lokalt kan tänkas skörda uppväger inte den skada som kommunalrådet Sonesson med biträden riskerar att orsaka för Moderaternas roll som ett parti vilket värnar rättsstaten.

Slutligen bör Lagrådets avstyrkande yttrande på förslaget om kriminalisering av deltagande i terroristorganisation respekteras. Frågan bör antingen föranleda en grundlagsändring eller lösas genom fördjupad analys och överarbetning i de moment där Lagrådet förefaller ha lämnat öppningar.

Noter

[1] För olika beteckningar, bakgrund och utbredning se https://en.wikipedia.org/wiki/Islamic_State_of_Iraq_and_the_Levant#Countries_and_groups_at_war_with_ISIL (läst 2019 03 29).

[2] Se International New York Times 26 mars 2019, s 7: ”Where the US military is still fighting ISIS”).

[3] Se Lagen om straff för folkmord, brott mot mänskligheten och krigsförbrytelser (SFS 2014:406).

[4] Se https://www.dn.se/nyheter/varlden/sverige-kraver-is-tribunal-for-att-doma-terrorister/ (läst 2019 03 29).

[5] Se https://www.reuters.com/article/us-mideast-crisis-syria-warcrimes/un-investigators-hot-on-trail-of-syrian-war-criminals-idUSKCN1QP1AF (läst 2019 03 29).

[6] Se till exempel rollfigurens gästspel på en mässa om kommunal ekonomi, https://www.youtube.com/watch?v=Q054lnxSSZQ (läst 2019 03 29).

[7] Att Sonessons liberala kollega Torkild Strandberg i Landskrona framgångsrikt samarbetat med SD under hela tre mandatperioder har inte varit lika omdebatterat, i synnerhet inte i liberalernas partiledning.

[8] Kommunstyrelsens protokoll 2019 03 20, § 64.

[9] ”Ett särskilt straffansvar för deltagande i en terroristorganisation” (Ds 2017:62), se https://www.regeringen.se/rattsliga-dokument/departementsserien-och-promemorior/2017/12/ds-201762/ (läst 2019 03 29).

[10] Se https://www.regeringen.se/49344e/contentassets/99eddffed5754ec483fd385d6c397a03/ett-sarskilt-straffansvar-for-deltagande-i-en-terroristorganisation.pdf (läst 2019 03 29).

[11] Se https://www.lagradet.se/yttranden/Ett%20sarskilt%20straffansvar%20for%20deltagande%20i%20en%20terroristorganisation.pdf (läst 2019 03 29).