Sverige har i ett krisläge som inträffar i fredstid, till exempel vid en pandemi, begränsade lagliga möjligheter för regering och myndigheter att besluta om extraordinära åtgärder, skriver Krister Thelin som är jurist, domare och tidigare ledamot av FN:s kommitté för mänskliga rättigheter.

Fredagen den 27 mars höll regeringen presskonferens med tre statsråd och statsministern i spetsen, flankerade av rikspolischefen och generaldirektören för Folkhälsomyndigheten (FHM). Vid sidan av det konkreta beskedet, att regeringen beslutat att efter framställan av FHM sänka gränsen för förbudet mot allmänna sammankomster och offentliga tillställningar från 500 till 50, var det enbart allvarsmättade uppmaningar: att begränsa resande, hålla social distans och ta personligt ansvar för att inte medverka till smittspridning. Statsministern underströk inte bara att det nu var allvar utan åberopade också ”folkvett” som grund för envar att rätta sig efter myndigheternas rekommendationer.

Sedan jag för några dagar sedan, slarvigt nog, anträffats med ett felaktigt daterat intyg, blev jag bötfälld.

Jag följde presskonferensen från min husarrest i Frankrike. Den 16 mars beslöt franska regeringen att begränsa all onödig utevistelse, sedan man också två dagar tidigare stängt alla affärer, barer, caféer och restauranger (utom livsmedelsaffärer, apotek, pressbyråer och tobaksaffärer) och förbjudit alla samlingar, inklusive skolor. Tåg och bussar går dock. Den som ger sig ut för legitima ändamål (arbetsresa, läkarbesök, handla livsmedel eller medicin och fysisk aktivitet) ska medföra ett intyg på anvisad blankett. Försummelse medför böter på mellan 38 och 135 euro.

Kontrasten mellan Frankrike och Sverige

En vecka senare skärptes bestämmelserna, så att vistelse ute för annat än att handla begränsas till 1 kilometer från hemmet under maximalt en timme (klockslag ska anges på blanketten). Bötesbeloppet höjdes. Efterlevnaden kontrolleras i hela Frankrike av 100 000 utkommenderade poliser, som inte lägger fingrarna emellan. Sedan jag för några dagar sedan, slarvigt nog, anträffats med ett felaktigt daterat intyg, blev jag bötfälld.

Debattens vågor går höga om hållbarheten i den svenska strategin.

Kontrasten mellan den mjuka svenska hållningen och den franska (som har sin motsvarighet i Italien och Spanien och länder) kunde inte vara större. Sedan numera också Storbritannien stängt skolor och påbjudit husarrest framstår Sverige som undantaget i Europa. Debattens vågor går höga om hållbarheten i den svenska strategin.

Min avsikt är inte att här ansluta mig till kritiken utan enbart reflektera över vad bakgrunden till detta svenska undantag kan vara, utan att gå in på epidemiologiska aspekter, om vilka jag är okunnig; expertmeningar på det medicinska område går också kraftigt isär vad avser isoleringsbehov, spridningsrisk, ”flockimmunitet” och masstestning med mera samt åtgärdernas inverkan på samhällsekonomin.

För min del är det framför allt två omständigheter som kan förklara den mjuka svenska hållningen: 1. allmänhetens syn på regering/myndigheter och 2. de formella lagliga förutsättningar som finns för en hårdare linje.

Svenskarnas hållning till sin överhet

Förtroendet för myndigheter är sedan länge stort hos svenskarna (här avses  majoritetsbefolkningen utan beaktande av den mångkulturella inverkan som en växande minoritet kan ha på begreppet ”svensk/svenskhet”) vilket återkommande mätningar visar. Säkerhetspolisen, Konsumentverket och Skatteverket tillhör de myndigheter som allmänt åtnjuter högt anseende.1 Enligt en nyligen (14 mars) gjord Sifoundersökning åtnjuter FHM likaså högt förtroende.2 

Försvaret för den mjuka rekommendationslinjen, med hänvisning till den tillit som medborgarna känner för myndigheterna, förefaller mot denna bakgrund ha visst fog för sig. Överheten vill oss väl. En klangbotten i dåtidens sockenpräster och folkskollärare och en vördnad för läkare och andra i vit rock spelar säkert också en stor roll för nutidens förtroende för regeringen och dess myndigheter. Bondesamhället är trots allt inte så långt bort.3

De lagliga förutsättningarna

Den mjuka linjen skulle, med tanke på det förtroende som regering och myndigheter i allmänhet åtnjuter, strängt taget alltså inte behöva ersättas med några hårda rättsliga nypor. Men de finns och behövs. Smittskyddslagen tillhandahåller en betydande uppsättning redskap vid en samhällsfarlig smitta. Smittskyddsläkare i varje region och FHM på nationell nivå har möjlighet, att – med tvång om så behövs – spåra, utreda, spärra av och tvångsisolera.4

Enligt lagtextens (3 kap 10 §) ordalydelse skulle också en hel stad kunna sättas i karantän. (Förarbetena indikerar dock att endast mindre delar/byggnader avsetts med ”visst område” som ska kunna spärras av). Enligt lagen är det Polismyndigheten som ska bistå FHM med att verkställa en avspärrning (8 kap 12 §).5

Skulle behov uppkomma att förklara exempelvis Stockholm avspärrat, inställer sig alltså omgående en tolkningsfråga för FHM att hantera. Skulle man våga att, i strid med förarbetenas uttalanden, luta sig enbart mot lagtexten? Skulle FHM tveka härvidlag ger inte Smittskyddslagen omedelbart tillräckligt annat stöd.

En klok regering borde ha förslag i beredskap.

Enligt lagen kan regeringen dock meddela ytterligare föreskrifter (9 kap 6 §): ”Regeringen får meddela särskilda föreskrifter om smittskyddet enligt denna lag, om det vid en fredstida kris som har betydande inverkan på möjligheterna att upprätthålla ett effektivt smittskydd finns behov av samordnade nationella åtgärder eller ur ett nationellt perspektiv av andra särskilda insatser inom smittskyddet.”

En klok regering borde ha förslag på sådana i beredskap.

Regering har hittills enbart fattat två beslut, båda på framställan av FHM: begränsning av allmänna sammankomster och offentliga tillställningar. Det första beslut satte gränsen vid 500 och det senaste vid 50 personer.

Skolor, köpcentra, kollektivtrafik och restauranger berörs exempelvis inte. Stöd för denna åtgärd har regeringen i ordningslagen (2 kap 15 §) som anger, att regeringen ”får föreskriva, att allmänna sammankomster och offentliga tillställningar inte får hållas inom ett visst område, om förbudet är nödvändigt med hänsyn till att Sverige är i krig eller krigsfara eller för att motverka epidemi (min kursiv) eller för att förebygga eller bekämpa epizooti enligt epizootilagen”.

Det bör noteras att det är stor skillnad på allmänna sammankomster och offentliga tillställningar. De förra åtnjuter som mötesfrihet grundlagsskydd: ”mötesfrihet: frihet att anordna och delta i sammankomster för upplysning, meningsyttring eller annat liknande syfte eller för framförande av konstnärligt verk ” (2 kap 1 § 3 p regeringsformen, RF).

Offentlig tillställning saknar sådant skydd. Det är enligt grundlagen skillnad på ett politisk möte och ”Mello”. Men mötesfriheten är inte obegränsad, den kan enligt 2 kap 24 § inskränkas ”av hänsyn till ordning och säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen eller till trafiken. I övrigt får dessa friheter begränsas endast av hänsyn till rikets säkerhet eller för att motverka farsot (min kursiv)”.

Ordningslagens bestämmelse om begränsning har alltså stöd i RF.

Om regeringen utanför de områden Smittskyddslagen och Ordningslagen utgör, skulle vilja fatta beslut som anses nödvändiga med hänsyn till pågående pandemi finns bara en möjlighet: beredning och beslut i riksdagen. Det är vad som skedde med beslutet att stänga gymnasieskolor. Det föregicks av en ”blixtberedning” och beslut av riksdagen om en lag som ger behörighet att stänga skolor. På motsvarande sätt skulle andra extraordinära åtgärder kunna lagfästas.6  

Sverige saknar dock, till skillnad från i många andra länder, möjligheten att i fred förklara undantagstillstånd.

Både Danmark och Storbritannien har antagit ”nödlagar” för att ge regeringen och myndigheter tillräcklig behörighet att fatta beslut. I Finland förefaller däremot gällande beredskapslagstiftning för fredstida krisläge ha aktiverats.

Sverige saknar dock, till skillnad från i många andra länder, möjligheten att i fred förklara undantagstillstånd. Regeringsformen anger i ett avslutande kapitel vad som ska gälla i ”krig och krigsfara”: Riksdagens krigsdelegation träder i funktion och regeringen får vidsträckt behörighet att fatta vittgående beslut. Några motsvarades bestämmelser vid ”kris” finns inte.

Europakonventionen betraktar undantagstillstånd som en tillåten åtgärd (artikel 15) under ”krig eller i annat allmänt nödläge som hotar nationens existens”.

Det kunde övervägas att i 15 kap RF införa bestämmelser som ger regeringen och myndigheter behörighet att i ”annat allmänt nödläge” i fredstid vidta vissa extraordinära åtgärder. Jämför Lag (1992:1403) om totalförsvar och höjd beredskap, som gäller i krig och krigsfara.

Sammanfattningsvis kan konstateras, att Sverige i det allmänna nödläge/ kris/extraordinär händelse i fredstid, i vilket landet befinner sig på grund av coronapandemin, har begränsade lagliga möjligheter för regering och myndigheter att besluta om extraordinära åtgärder. Varje sådan utvidgning av behörighet skulle kräva att ny lag antas av riksdagen. Det finns till skillnad från vid krig och krigsfara, ingen ”beredskapsknapp” att trycka på. Det bör understrykas, vilket alltså framgår av Europakonventionen, att en sådan möjlighet i sig är förenlig med det rättighetsskydd för enskilda som ställs upp i en demokratisk rättsstat.

Två avslutande reflektioner är dessutom på sin plats: Sveriges särställning vad gäller förvaltningsmyndigheters självständighet, och möjligheten att i Sverige säkra och kontrollera efterlevnaden av restriktioner av medborgarnas rörelsefrihet.

Regeringen styr enligt RF riket (1 kap 6 §). Under regeringen finns förvaltningsmyndigheterna. Dessa är självständiga vad gäller myndighetsutövning mot enskild och rättstillämpning (12 kap 2 §).

Regering styr sina myndigheter genom budgetanslag, instruktion, regleringsbrev och utnämningsmakten. Dessutom, vilket inte är lika känt som ”förbudet mot ministerstyre”, styr regeringen genom en regelbunden dialog mellan ansvarigt departement och myndighetens ledning, något som länge varit en del av svensk tradition.7

Det kan alltså förutsättas att kontakterna i nuläget är täta mellan FHM och regeringskansliet. Det kan dessutom förutsättas, att skulle FHM överväga att tillämpa 3 kap 10 § Smittskyddslagen och spärra av Stockholm skulle myndighetens ledning se till att förankra beslutet hos regeringen. Ju större fråga, desto större behov av dialog.

Kontroll av efterlevnad

Om regeringen skulle anträda den ”hårdare” väg som andra länder redan beträtt, ankommer det på Polismyndigheten att säkra dess efterlevnad, något som nu sker med begränsningar vad avser allmänna sammankomster och offentliga tillställningar. Uppgiften får bedömas som uppenbart övermäktig inom nuvarande resursram. Det reser angelägna frågor om återupprättande av den avvecklade beredskapspolisen och en utvidgning för Försvarsmakten att mera allmänt kunna bistå polisen.

Lyckas Sverige med hittillsvarande mjuka linje väntar omvärldens beundran och regeringen kan ta åt sig äran.

Sveriges exceptionella linje kan alltså förklaras med den mjuka linjens relativt stora genomslag hos en tillitsfull allmänhet och avsaknaden av färdiga ”hårdare” lagligt grundade restriktioner för exempelvis stängning av kommersiell verksamhet, rese- och utegångsförbud. Även om sådana lagar framgent antas av riksdagen är möjligheterna att kontrollera efterlevnaden små.

Lyckas Sverige med hittillsvarande mjuka linje väntar omvärldens beundran och regeringen kan ta åt sig äran. Misslyckas vi – vilket vi innerligen inte får hoppas – kan en i nederlaget besviken regering alltid skylla på den underlydande ”självständiga” myndigheten FHM, vilket då är vårt minsta bekymmer. ”Framgång har många fäder, men misslyckandet är föräldralös.”

Noter

1) Se https://www.kantarsifo.se/sites/default/files/reports/documents/anseendet_for_myndigheter_2019.pdf

2) https://www.svd.se/hogt-fortroende-for-folkhalsomyndigheten/i/senaste/om/sverige

3) Historikerna Lars Trägårdh och Henrik Berggren har i ”Är svensken människa” (2015) lyft fram ”statsindividualismen” som en förklaring till den svenska särarten.

4) En utmärkt överblick ges här: https://www.svd.se/kan-vara-misshandel-att-bryta-mot-smittskyddslagen

5) Någon allmän rätt för militär att bistå polisen finns inte i Sverige, annat än på särskilt angivna områden. Se Lag (2006:343) om Försvarsmaktens stöd till polisen vid terrorismbekämpning

6) Lag-2020:148-om-tillfällig-stängning-av verksamheter på skolområdet vid extraordinära händelser i fredstid

7) Dialogmodellen påbjöds i den så kallade verksledningsreformen 1986