En anledning till att vi inte har bättre krishantering är att vi fastnar i administrativa frågor och satsar för lite på kompetens.
Krishantering är en speciell konstform som kräver att problemhanterare på alla nivåer tar till sig mer kunskap. Det gäller inte minst höga chefer.
Det behöver skapas tydliga incitament för kontinuerlig kompetensutveckling om krishantering hos höga befattningshavare i offentlig verksamhet, i politiken och inom delar av näringslivet.
Det behövs nya utbildningar, inte minst för alla de chefer som kommer att bli centrala beslutsfattare vid omfattande samhällsstörningar
Satsa på övningsverksamhet. Rätt designade övningar skapar förutsättningar för att träna på vad som behöver göras när verkligheten gjort mos av etablerade planer och rutiner.
”På grund av rädslan för politiska repressalier är lokala beslutsfattare rädda för varje situation som plötsligt kan ställa höga, men samtidigt godtyckliga krav på kontroll över hanteringen.”
”Det finns brister i kommunikationen inom och mellan myndigheter, och en brist på förståelse för andra organisationers uppdrag och behov.”
Citaten kommer inte från diskussioner om coronahanteringen utan från olika studier, bland annat om insatsen vid Fukushimahaveriet¹, det norska krishanteringssystemet², hanteringen av orkanen Katrina år 2005 och av orkanen Carla som drabbade Texas och Louisiana 44 år tidigare³ samt det kinesiska krishanteringssystemet4. De problem och brister som oftast identifieras är bland andra:
- Uppstarten av insatser går för långsamt och tempot är otillräckligt i beslutsprocesserna.
- Bristande kunskaper om hur krishanteringssystemet är uppbyggt.
- Bristande kommunikation mellan olika aktörer och till allmänheten.
- För mycket stuprörstänkande och för lite helhetsperspektiv – brister i samordning.
- Beslutsfattare fokuserar på här och nu och för lite på vad som kan hända i morgon.
- Planer blir pappersprodukter för byrålådan.
- Det finns brister i förtroendet mellan olika aktörer.
Olika länder har genom historien provat olika lösningar för att komma till rätta med dessa problem. Man omorganiserar, uppfinner nya (och nygamla) roller och benämningar, introducerar nya principer för krishantering, skruvar i lagstiftningen och lanserar ännu ett tekniskt system. Ofta ter sig det nya receptet funktionellt fram till den dag det inträffar något som man inte tänkt skulle inträffa.
Ofrånkomliga förutsättningar
Trots att det har gjorts många försök att designa ett bra krishanteringssystem tycks ingen ha funnit den heliga graalen som eliminerar återkommande problem och brister. Varför är det så?
Det ligger i sakens natur att en olycka, kris eller katastrof innebär en mängd olika problem. Många problem går inte att lösa helt, de kan bara hanteras mer eller mindre bra. Vad som är bra och dåligt ligger i betraktarens öga och teoretiskt så går det alltid att göra saker bättre. (Något som såklart uppmärksammas av media och den samhällsintresserade medborgaren med tillgång till internet och tangentbord.)
Beslutsfattandet måste ske i ett högt tempo och under stor osäkerhet.
Lägg därtill att själva problemhanteringsmiljön är långt ifrån gynnsam. Beslutsfattandet måste ske i ett högt tempo och under stor osäkerhet. För att uppnå rätt effekter i rätt tid behöver besluten ske utifrån en blandning av fakta och antaganden, och antaganden kan per definition vara fel. Det är i regel mycket stora värden som står på spel och många olika perspektiv att förstå och vikta mot varandra. Olika sorters förluster är oundvikliga.
Mitt i allt detta är vi alla människor med bias och känslor. Vi utgår från en begränsad rationalitet5 och navigerar i ett invecklat socialt sammanhang med bland annat outtalade spelregler, myter, fördomar och makt. Därtill finns det få olyckor, kriser eller katastrofer som tar hänsyn till våra administrativa indelningar och planer. Förutsättningarna för att allt ska gå perfekt, eller ens ”bra”, är helt enkelt mycket dåliga. Resonemanget leder oss in på den andra förklaringen till att det är så svårt att ta ett ordentligt kliv framåt i arbetet med att skapa krishanteringsförmåga. Vi investerar inte i rätt saker.
Fokus på spelplanen
Krishanteringsförmåga kan förenklat beskrivas som att positivt kunna påverka utfallet av en negativ händelse6. Kärnan i krishanteringsförmåga bör ses som vad krishanterare i en given situation kan åstadkomma med hjälp av befintlig utrustning och organisatoriska strukturer, mandat, principer och lagstiftningar som de måste förhålla sig till. De senare är stommen i den ”spelplan” som utformats för arbetet med att reducera olika typer av förluster.
… i Sverige kommer vi efter diverse utredningar sannolikt komma fram till att offentliga aktörer utgår från för många olika geografiska indelningar.
Min uppfattning är att både Sverige och resten av världen tenderar att koncentrera förbättringsambitionerna mot spelplanen snarare än spelarna. De administrativa villkoren för krishantering är såklart inte oviktiga. Exempelvis kommer vi i Sverige efter diverse utredningar sannolikt komma fram till att offentliga aktörer utgår från för många olika geografiska indelningar. Det är sjukvårdsregioner, polisregioner, länsindelningar, militärregioner och stora räddningstjänstförbund om vartannat. Mandatet att tillse myndighetsgemensam planering behöver förtydligas. De tre principerna (närhet, ansvar och likhet) behöver antagligen revideras på ett sätt som skapar tydligare incitament för att faktiskt agera7 och att aktivt delta i myndighetsgemensamma beslutsprocesser under en händelse (inte bara dela information).
Men, och detta är en viktig poäng, det finns en överhängande risk att vi stannar vid sådana justeringar och glömmer bort vad som förmodligen är viktigast: en förändrad kunskapssyn och en rejäl satsning på strategisk kompetensutveckling. Det är nämligen allt för lockande att fokusera på spelplanen. Organisatoriska och juridiska justeringar, omarbetningar av principer med mera låter ofta bra, är lätta att kommunicera och är inte så fasligt kostsamma. Att förändra kunskapssynen och satsa på kompetensutveckling är dyrt, tar lång tid och renderar inga färgglada illustrationer till kommande presskonferenser. Frågorna om kompetens kan sannolikt inte heller hanteras utan prestige och maktspel, vilket gör det hela motigt men inte desto mindre nödvändigt.
Foto: Christian Uhr
Krishantering och kunskapssyn
Om man räknar in juristutbildningen tar det minst 10 år innan någon blir domare8. Det tar runt 12–13 år att bli specialistläkare9. Att nå högre grader inom Försvarsmakten tar minst lika lång tid. Att vara domare, specialistläkare eller överstelöjtnant innebär att man har tillgodogjort sig specialutbildning och erfarenheter som är nödvändiga för rollen. Dessutom har ens duglighet i rollen testats i flera steg. Det finns inga motsvarande formella krav när det gäller flera av de centrala positionerna i den civila delen av det svenska krishanteringssystemet.
[Krishantering] är en speciell konstform som kräver att utövaren investerat i sin kompetensportfölj.
Krishantering följer inte samma logik som förvaltning eller daglig drift. Det är en speciell konstform som kräver att utövaren investerat i sin kompetensportfölj. När exempelvis en allvarlig pandemi väl inträffar, eller i händelse av krigsfara, är det för sent att börja bläddra i böckerna om tidigare erfarenheter, krisledningsmetoder och speciallagstiftningar. Det är för sent att bli bekväm med den ibland extrema beslutsmiljö som är verklighet för dem som förväntas lösa uppgiften.
Det har med civila glasögon under lång tid bedrivits forskning och kunskapsutveckling om hantering av större olyckor, kriser och katastrofer.10 Lägg till det all relaterad militär forskning om exempelvis ledning och ledarskap. Därtill finns en ofantlig flora av nedtecknade praktiska erfarenheter från allsköns eländen runt om i världen. Men lärandet bland världens krishanteringsaktörer är otillfredsställande (detta är också beforskat …11).
För att höja krishanteringsförmågan måste problemhanterare på alla nivåer ta till sig mer kunskap. Det gäller inte minst höga chefer. Tyvärr har dessa sällan tid att tillgodogöra sig kunskapen, vilket är en omskrivning för att den inte prioriteras. I olika organisationer möts jag som forskare påfallande ofta av åsikten att utbildningar måste vara korta och att man ska undvika att problematisera för mycket.
Diskussionen blir snabbt rörig då termer utan tydligt innehåll, …, mest kastas runt.
Den bristande kunskapssynen visar sig tydligt i återkommande infall om att Sverige behöver införa ”amerikanska Incident Command System (ICS)” eller nu senast att ”man borde köra Nato-modellen när man jobbar med krisledning”. Diskussionen blir snabbt rörig då termer utan tydligt innehåll, men gärna med lite fräsig anstrykning, mest kastas runt. Det blir en lek med etiketter utan djup och analys.
I rättvisans namn så ska sägas att det finns många individer i Krishanteringssverige som är passionerade i sitt ämbete, mycket pålästa och kunniga. Problemet är att kunskapssynen hos dessa individer inte smittar av sig på tillräckligt många som har makt att forma organisationskulturer, fatta exekutiva beslut och utforma nödvändiga långsiktiga utvecklingsstrategier.
Strategisk kompetensutveckling
Kompetens kan ses som ett samlingsbegrepp för kunskaper, färdigheter, erfarenheter och attityder som behövs för att lösa uppgifter i specifika situationer.12 Hantering av stora olyckor, kriser och katastrofer är komplexa företeelser där problemhanteringen i regel sker i nätverk13 där individer med avgränsad expertkunskap måste kopplas ihop med beslutsfattare med tillgång till resurser. Dessa måste i sin tur kopplas ihop med personer som representerar olika perspektiv på de värden som kan vara hotade.
En långsiktig satsning på kompetenshöjning i denna grupp skulle sannolikt ha stor betydelse för framtidens krishanteringsförmåga.
Vid allvarligt hot mot exempelvis samhällets funktionalitet, liv och hälsa eller nationell suveränitet kommer flera av de centrala noderna i dessa nätverk att utgöras av höga chefer inom offentliga organisationer, inom politiken och inom delar av näringslivet. Det är dessa som till stor del bestämmer inriktningen för samhällets krishanteringsaktörer och verkar för övergripande samordning både inför och under en händelse. En långsiktig satsning på kompetenshöjning i denna grupp skulle sannolikt ha stor betydelse för framtidens krishanteringsförmåga.
Nödvändig krishanteringskompetens, kopplad till kunskap och färdighet, är exempelvis:
Kunskap om nationella och internationella krisspecifika strukturer, lagar, principer, samhällets olika krishanteringsförmågor och aktörer, befintliga planer, befintliga sårbarheter, olika ledningsmetoder, säkra kommunikationsvägar, vanliga misstag och framgångsrecept.
Färdighet att snabbt prioritera om verksamhet, skapa nödvändigt operativt tempo, tillämpa ett helhetsperspektiv på samhällets behov och förmågor, fatta beslut när det behövs (inte när det känns bra), verka under kraftigt störda förhållanden (egna resurser utslagna, internet nere osv), arbeta med scenariodriven planering utifrån olika tidsskalor, hantera kritiska påverkansoperationer, snabbt integrera nya resurser och i stunden designa situationsanpassade lösningar.
Krävs förändringar
Den första åtgärden är att dagens krav på olika befattningshavare behöver kompletteras med krav på krishanteringskompetens. Exempel på befattningar som bör omfattas av sådana utökande krav är: landshövding, kommunchef, regionchef och chefer på centrala bevakningsansvariga myndigheter15. Jag håller det inte för osannolikt att den pågående utredningen om civilt försvar16 kommer att lägga fram förslag som rör olika civilbefälhavare eller motsvarande. Rollerna måste i så fall omfatta en fördjupad kravspecifikation kopplad till krishanteringskompetens. Det räcker inte med att ha varit hög förvaltningschef eller politiker. Även om dessa nya befattningar skulle införas kan de inte ersätta alla de höga chefer som ofrånkomligen engageras under samhällsomfattande olyckor, kriser och katastrofer. Så behovet av kompletterande krav för befintliga befattningar kvarstår.
… det behöver skapas tydliga incitament för kontinuerlig kompetensutveckling om krishantering hos höga befattningshavare …
Den andra åtgärden är att det behöver skapas tydliga incitament för kontinuerlig kompetensutveckling om krishantering hos höga befattningshavare i offentlig verksamhet, i politiken och inom delar av näringslivet. Både ekonomiska medel och tid måste frigöras. Staten behöver gå in med resurser.
Som en tredje åtgärd behövs nya utbildningar och en vidareutveckling av de befintliga, inte minst för alla de chefer som blir centrala beslutsfattare vid omfattande samhällsstörningar. Utbildningarna bör ställa tydliga krav på kursdeltagarna och avslutas med kunskapsprov. Innehållet kan med fördel delvis utgå från internationell litteratur och på så sätt sänka tröskeln som finns för att tillgodogöra sig hela kunskapsfältet. Även internationella samarbeten bör stimuleras. Enligt en uppdatering17 av beslut om EU:s civilskyddmekanism är ett av målen att ”göra vetenskaplig kunskap om katastrofer mer tillgänglig och öka användningen av denna kunskap”. Sverige bör se till att haka på denna ambition och se till att kunskapen inte stannar hos enskilda handläggare.
Övning, övning, övning
Tvingas jag välja endast en insats som höjer förmågan till krishantering, skulle jag satsa på övningsverksamhet. Teoretisk utbildning och planering i all ära, men övar man inte så uppnås inte färdighet, som är en helt central del i kompetens och således förmåga. Dessutom inträffar stora olyckor, kriser och katastrofer , som tur är, inte med sådan regelbundenhet att de räcker för att fylla på den erforderliga erfarenhetsbanken.
Rätt designade övningar skapar möjlighet … att träna på att anpassa sitt ledarskap till situationer … utanför vardagens bekvämlighetszon.
Övningar skapar färdighet att arbeta enligt planer och etablera rutiner. De skapar också förutsättningar för att träna på vad som behöver göras när verkligheten gjort mos av nyss nämnda planer och rutiner. Att medverka i övningar utvecklar sannolikt också den tysta kunskap som ligger bakom delar av färdighet. Tyst (implicit) kunskap18 kan kopplas till icke-medvetna funktionella metoder, men också till associationer och attityder som behövs för att problemhantering under besvärliga förutsättningar ska bli effektiv.
Rätt designade övningar skapar möjlighet för individer att träna på att anpassa sitt ledarskap till situationer som ligger utanför vardagens bekvämlighetszon. Övningar ger också möjlighet att bygga och underhålla de personliga nätverk som får betydelse för verklighetens problemhantering. (När det gäller det sistnämnda vill jag lyfta att dessa ofrånkomliga nätverk även har en baksida som behöver diskuteras, exempelvis i form av exkluderande kluster eller när personliga kontakter går före funktionsbaserade kommunikationskanaler och på så sätt minskar transparens och förutsägbarhet.)
… övningarna bör i högre grad integrera politiker och tjänstemän på olika samhällsnivåer.
Det genomförs en hel del övning redan i dag. Men det behöver övas mer. Och övningarna bör i högre grad integrera politiker och tjänstemän på olika samhällsnivåer. Scenarierna behöver omfatta situationer med etiska dilemman där olika hjälpande resurser inte finns tillgängliga, där samhällets normala strukturer och verktyg delvis fallerar och där planerna inte håller. Det behöver inte handla om rena domedagsscenarier. Faktum är att det går att hitta ganska många verkliga händelser med just dessa kännetecken.
Pandemin påminner
Den pågående pandemin har bidragit till att uppmärksamma de problem och brister som tynger det svenska krishanteringssystemet. Många av dessa är inte nya eller unika för Sverige, utan har under många år identifierats och diskuterats runt om i världen.
Det finns tveklöst en del att göra när det kommer till administrativ utformning och utveckling av principer med mera, men vill man verkligen höja förmågan att hantera stora olyckor, kriser och katastrofer så är det satsningar på människan i systemet som gäller. Det handlar om kompetensutveckling med fokus på problemhantering under mycket svåra omständigheter. En sådan satsning tar dock tid, kostar mycket pengar och genererar socialt gnissel. Jag hävdar att åtgärderna är realistiska att genomföra på sikt. Om det är värt investeringskostnaden lämnar jag till politiken att avgöra. Men det är definitivt möjligt, om viljan finns.
Noter
1, Funabashi, Y., & Kitazawa, K. (2012). Fukushima in review: A complex disaster, a disastrous response. Bulletin of the Atomic Scientists, 68(2), 9–21.
2, Eide, A., Haugstveit, Ida., Halvorsrud, R., Skjetne, J., & Stiso, M. (2014). Key challenges in multi-agency collaboration during large-scale emergency management. CEUR Workshop Proceedings. 953.
3, More, H.E., Bates, F.L., Layman, M, V., & Vernon, J.P. (1963). Before the wind – A Study of the Response to Hurricane Carla. Disaster Research Group, Disaster Study Number 19.
4, Lixin, Yi & Lingling, Ge & Dong, Zhao & Junxue, Zhou & Zhanwu, Gao. (2011). An analysis on disasters management system in China. Natural Hazards. 60.
5, Utifrån Simons resonemang om ”bounded rationality”, se t ex Simon, H. A. (1955). A Behavioral Model of Rational Choice. The Quarterly Journal of Economics. 69 (1): 99–118.
6, Lindbom, H., & Tehler, H. (2020). Enhetlig terminologi kring begreppet förmåga i det förebyggande och förberedande arbetet över hela hotskalan. Lunds universitet.
7, Se Ansvar, samverkan, handling – Åtgärder för stärkt krisberedskap utifrån erfarenheterna från skogsbranden i Västmanland 2014 (Ju2015/1400/SSK).
8, https://www.framtid.se/yrke/domare
9, https://www.saco.se/studieval/yrken-a-o/lakare/
10, Startskottet anses vara: Prince, S. H. (1920). Catastrophe and social change, based upon a sociological study of the Halifax disaster. New York: Columbia University.
11, Donahue, A. & Tuohy, R. (2006). Lessons We Don’t Learn: A Study of the Lessons of Disasters, Why We Repeat Them, and How We Can Learn From? Them. Homeland Security Affairs.
Featherstone, A. (2014) Learning from disaster: how governments gain insight and how regional and international bodies can help. ALNAP Study. London: ALNAP/ODI.
12, Davidson, B. Svedin, P-O. (1999). Lärande i produktionssystem. Linköping: UniTryck. https://www.merriam-webster.com/dictionary/competence
13, Kapucu, N. & Demiroz, F. (2017), Interorganizational networks in disaster management, i E. C. Jones, A. J. Faas (Eds.), Social networks analysis of disaster response, recovery, and adaptation, Amsterdam: Elsevier, 2017, pp. 25–39.
Uhr, C. (2009). Multi-organizational Emergency Response Management – A Framework for Further Development. Dissertation, Lunds universitet
14, Se exempelvis: Knox Clarke, P., Campbell, L. (2020). Decision-making at the sharp end: a survey of literature related to decision-making in humanitarian contexts. Int J Humanitarian Action 5, 2.
Mc Entire, D. A. (2018). Learning more about the emergency management professional, Higher Education Program, College of Health and Public Service, Utah US.
Uhr, C. (2017). Leadership Ideals as Barriers for Efficient Collaboration During Emergencies and Disasters. J Contingencies Crisis Management, 25:
MSB (2017). Gemensamma grunder för samverkan och ledning vid samhällsstörningar.
16, Ju 2018:05 Utredningen om civilt försvar.
17, Beslut om EU:s civilskyddmekanism (2019/420).
18, Dampney, Kit & Busch, Peter & Richards, Deborah. (2007). The Meaning of Tacit Knowledge. Australasian Journal of Information Systems; Vol 10, No 1.