Kriser är en regerings vardag, förklarar Mikael Sandström. Men den som under en kris tar befälet riskerar att bli den som i efterhand anses ansvarig för saker som gått fel. Denna mekanism lär vare ett skäl till att regeringen i det längsta hänvisat till myndighetsbeslut, snarare än att själv leda kommunikationen kring coronakrisen. Mikael Sandström skriver även om lärdomar vi kan dra från beslut om vaccinering mot svininfluensan. 

När man som politiker är med om att vinna ett val och får bilda regering vill man gärna tro att huvuddelen av tid och energi ska ägnas åt att genomföra det politiska program som man valts på. I själva verket kommer mycket tid att ägnas åt att hantera kriser, stora som små och viktiga som oviktiga, kriser som blir offentliga och sådana som man lyckas hålla hemliga.

Kriser av olika slag

Kriser är av olika typer. Det är vanligt med rent mediala kriser, som kan vara plågsamma för de inblandade, men har liten påverkan på medborgarnas liv och välfärd. De bottnar i politikers handel och vandel, begångna misstag eller bristande omdöme; en minister som inte kan skilja på sitt eget och regeringskansliets kreditkort, som inte har betalat tv-licens, som har anlitat svart städhjälp, som har ägnat sig åt alltför avancerad skatteplanering eller som ätit middag med turkiska fascister. Allt sedan statsminister Gustaf Åkerhielm1 tvingades avgå i juli 1891, har mediedrev varit en faktor i svensk politik, och förorsakat hundratusentals timmars plågsamt extraarbete för statsråd och numera även för stackars pressekreterare.

Det finns även andra kriser, som tar mycket energi från regeringsarbetet, som inte påverkar medborgarna och som de inte ens får ”nöjet” att följa i media. Ett av regeringen Reinfeldts mer hetlevrade statsråd var under åtta års regeringsarbete aldrig så arg som den gång en utredare – som dessutom var riksdagsledamot för ett annat alliansparti – presenterade sitt förslag i Rapport, utan att be om lov, och dessutom tryckte undan statsrådet själv till andraplats i sändningen. Tre statssekreterare och två riksdagsgruppledare fick under ett dygn lägga andra frågor åt sidan. Jag har för mig att även statsministern tvingades engagera sig i frågan, som för alla utom de direkt inblandade var helt betydelselös.

Då krävs handling

Det finns också riktiga kriser, som drabbar eller riskerar att drabba många människor och hotar viktiga värden eller samhällsfunktioner. Vid den absoluta huvuddelen av sådana kriser behöver regeringen inte göra någonting. Axel Oxenstierna sägs ha utformat den svenska förvaltningsmodellen för att riket skulle kunna styras även när kungen låg i fält utomlands, vilket han gjorde nästan jämt. Det gör att myndigheter och lokala beslutsfattare har vidsträckta befogenheter. Vi behöver inget särskilt regeringsbeslut om undantagstillstånd, eftersom en räddningsledare i praktiken är en lokal autokrat som får tvångskommendera envar och kan rekvirera eller förstöra människors egendom, inklusive att spränga hus, om situationen så kräver. Med andra ord skulle Sverige allt som oftast fungera utmärkt utan en regering.

Men det finns kriser som är så svåra och allvarliga att de vanliga resurserna för att hantera händelserna inte räcker och som kräver samordnade åtgärder från flera myndigheter eller andra aktörer i samhället. Den typen av händelser kan helt komma att forma både regeringens arbete och dess eftermäle. Alliansen vann valet 2006 på ett valmanifest med titeln ”Fler i arbete – mer att dela på”, men det som mer än något annat kom att forma tiden vid makten var finanskrisen 2008 och eurokrisen, som uppstod i slutet av 2009 och sedan blev närmast kronisk. Socialdemokraterna gick 2014 till val på jobb, skola och välfärd, samt på att reparera ett samhälle där man menade att ”något håller på att gå sönder”. I stället kom regeringen Löfvens arbete under hans första mandatperiod att formas av migrationskrisen 2015 och dess efterverkningar. Förmodligen kommer hans andra mandatperiod att formas av den pandemikris som vi nu är i början av.

Att bedöma en kris

En politisk ledare – i synnerhet statsministern – måste kunna bedöma vilken sorts kris som inträffat. Anders Borg (Borg, 2019)2 har beskrivit Lehman-kraschen, 15 september 2008. USA:s finansdepartement ansåg att Lehmans problem skulle hanteras utan extraordinära insatser. Detta utlöste finanskrisen och hade sannolikt avgörande betydelse för att den utvecklades till den värsta globala lågkonjunkturen sedan 1930-talsdepressionen. Missbedömningen av krisens natur stod världen dyrt.

Lehman Brothers anställda i London lämnar kontoret efter bankens konkursansökan 2008. Cirka 5 000 anställda fick gå i London. Foto: REX/TT.

Den svenska regeringens misslyckade hantering av den tsunamikatastrof som inträffade Annandag jul 2004 kan förklaras av att man till en början missbedömde krisens art. Det statsråd som till en början kommenterade var biståndsminister Carin Jämtin, eftersom regeringen bedömde att det mest akuta var katastrofhjälp till de drabbade länderna. I övrigt såg man katastrofen som en mediehanteringsfråga. Statsminister Göran Persson ville ta på sig rollen som samlande ledare och uttrycka den gemensamma nationella sorgen, men möttes i stället av hårda och kritiska frågor från journalister som ansåg att regeringen hade agerat alltför saktfärdigt. Förmodligen bidrog denna missbedömning, att man inte agerade snabbare för att bistå tusentals svenskar som befann sig i katastrofområdet, till valförlusten 2006.

När ska regeringen agera?

Samtidigt är det genuint svårt att avgöra när en kris kräver att regeringen agerar. Det beror bland annat på att regeringen ständigt måste följa en mängd krisförlopp och i allmänhet varken behöver eller bör agera. Regeringen måste, med andra ord, följa vad som sker i omvärlden, vara beredd att agera, men bör oftast nöja sig med att avvakta. Under Alliansregeringens tid inträffade finanskrisen, men också askmolnet efter Eyjafjallajökulls utbrott på Island, bombattentatet på Bryggargatan och Anders Behring Breiviks terrorattentat mot norska regeringskvarteren och på Utøya. Svenska officerare och soldater stupade i Afghanistan och den ”Arabiska våren”, med allt den förde med sig, bröt ut 2010.

Till detta kan läggas kriser och händelser som är och måste förbli hemliga, och alla ”krisungar” som aldrig växte till sig. Ibland krävdes enstaka regeringsbeslut. Och ofta var det viktigt att ett statsråd eller statsministern uttalade sig, visade stöd till drabbade eller markerade att man stod bakom myndigheters beslut och agerande. Men sällan behövde regeringen på allvar leda krisarbetet.

En skogsbrand var undantaget

Att bland alla kriser identifiera just de kriser där ett regeringsagerande krävs, är inte alltid lätt. Skogsbranden i Västmanland sommaren 2014 illustrerar detta. De utredningar3 som gjorts av branden visar på ett flertal brister i krisberedskapen, både i allmänhet och specifikt avseende skogsbränder, men för oss som arbetade i regeringskansliet var den centrala frågan i vilket läge regeringen behöver agera. Som ett statsråd uttryckte saken: När övergår en händelse till att bli exceptionell? Skogsbränder är ju inget ovanligt. Under 2014 rapporterades 776 skogsbränder till SOS alarm. 775 av dessa krävde inte att regeringen agerade, utan hanterades av räddningstjänsten i respektive kommun. Det var inte omedelbart uppenbart att den 776:e var ett undantag:

Branden bröt ut den 31 juli 2014. Landshövdingen i Västmanland följde händelsutvecklingen. De kommunala räddningstjänsterna rapporterade att de hade tillräckliga resurser och inte behövde ytterligare stöd från staten. Initialt uppfattade brandbekämparna inte att branden var särskilt uppseendeväckande. Sen sker utvecklingen explosivt. Stark vind och hög värme gör att branden sprider sig extremt snabbt. Eldbollar hoppar över sjöar. En timmerbilsförare blir fast i lågorna och skadas så svårt att han avlider. Länsstyrelsen, det vill säga staten, tar över krisledningen den 5 augusti, men inte ens i det läget är saken en regeringsfråga, utan det sker genom ett beslut av landshövdingen. Regeringen är dock informerad och följer utvecklingen. De enda frågor som krävde regeringens aktiva beslut under själva krisförloppet gällde hjälp från utlandet. I utvärderingar i efterhand av brandförloppet har man menat att länsstyrelsen borde ha tagit över krisledningen tidigare. Kanske borde regeringen ha agerat för att så skulle ske, men risken är stor att man då snarast hade stört dem som hanterade krisen, än stött dem.

Farligt att göra för mycket

Det kan nämligen vara lika farligt om regeringen gör för mycket, som när den gör för lite. Palmemordet är ett tydligt exempel på hur politisk klåfingrighet kan förstöra. Den till Socialdemokraterna nära kopplade länspolismästaren Hans Holmér tillsatte sig själv som spaningsledare. Regeringen hade observatörer i spaningsledningen och Holmér hade nära kontakt med dessa observatörer, med stats- och justitieministrarna samt med den tidigare informationssekreteraren på justitiedepartementet Ebbe Carlsson, som fick en märklig roll i utredningen. Istället för en professionell brottsutredning fick vi en politiskt styrd process. Sannolikt är det skälet till att mordgåtan ännu, efter över tre decennier, inte är löst.

En annan händelse där överagerande från regeringen fick negativa konsekvenser var när två svenskar dog i en ny mystisk sjukdom under en dyksemester i Thailand vid jultid 2007. Regeringen reagerade blixtsnabbt, genom att evakuera samtliga svenska turister från området, eftersom man misstänkte att det rörde sig om ett nytt, mycket farligt och smittsamt virus. Nu visade det sig vara falskt alarm. Det blev ingen epidemi, och regeringen fick förklara varför man hade förstört julsemestern för runt 10 000 svenska Thailandsresenärer. Tack och lov skedde detta under ett krisspel i regeringskansliet, och inte i verkligheten, men det illustrerar att det även finns en fara med att agera för snabbt och kraftfullt, inte bara med att agera för sent.4 Om det hade varit verklighet, vilken effekt hade det haft på regeringens trovärdighet nästa gång den föreslog drastiska krisåtgärder?

Ytterligare ett dilemma

Exemplet ovan illustrerar även ett annat dilemma, nämligen att varje åtgärd som vidtas också kostar pengar och har andra negativa konsekvenser. Det är lätt att säga att det alltid är bättre att agera för tidigt än för sent, hellre ta i för mycket än för lite och att man bör tillämpa försiktighetsprincipen. Det är grundläggande i alla kriser att man måste vidta åtgärder innan man är helt säker på att de behövs, men helt enkelt är det inte. De mycket drastiska åtgärder som nu vidtas i flera länder, med stängda gränser, inställda flyg och inställda evenemang, kommer att slå hårt mot ekonomin. Många kommer att bli arbetslösa. Under vissa branscher, såsom besöksnäringen, har en avgrund öppnat sig. Företag, som kan vara människors livsverk, kommer att krossas. Vill det sig illa så utlöser den pågående pandemin en utdragen lågkonjunktur.

Sverige har starka statsfinanser. Det har vi tack vare stramhet och förutseende av flera regeringar, samt två ansvarsfulla oppositionsbudgetar som gick igenom riksdagen och därmed styrde den ekonomiska politiken under 2015 och 2019. Vi har därmed ammunition för att bekämpa en kris. Men risken är stor att de problem Sverige har, med stora grupper med svag eller ingen anknytning till arbetsmarknaden, som har dåliga svenskkunskaper och svag utbildningsbakgrund, kommer att förvärras. För varje åtgärd som vidtas måste därför konsekvenserna för företagande och sysselsättning beaktas.

Regeringen har agerat sent och många tycker att den inte visat tillräckligt ledarskap. Risken är då betydande att den nu frestas att vidta dramatiska symbolåtgärder. Därför är det viktigt att värdet av de åtgärder som vidtas noga motiverar de kostnader som restriktionerna medför. Alla verkningsfulla åtgärder för att pandemin ska kunna hanteras måste vidtas, men åtgärder med tveksam nytta orsakar onödiga kostnader och riskerar att undergräva förtroendet för regering och myndigheter. Varför ska jag följa myndigheters bud om jag inte är säker på att de gör någon nytta?

Lärdomar från svininfluensan

Kostnaderna för insatser vid en kris är inte enbart monetära. Drastiska åtgärder kan även kosta hälsa och i värsta fall liv. Det blev plågsamt tydligt efter H1N1-utbrottet 2009, svininfluensan. Mycket tyder på att en biverkning av det vaccin som användes är den allvarliga neurologiska sjukdomen narkolepsi. Upp till ett par hundra fall har i Sverige kopplats till den massvaccinering som genomfördes. Sverige, Finland, Island och Norge hade som mål att vaccinera hela befolkningen. Andra länder valde andra strategier.

Gjorde Sverige rätt? Det går att hävda att eftersom antalet döda av H1N1 blev mindre än man först befarade och eftersom biverkningarna blivit så allvarliga, så visar det att beslutet att vaccinera hela befolkningen var fel. Ett sådant resonemang bortser från att alla beslut under en kris fattas utifrån begränsad information och under tidspress. Nu pekar de mest vederhäftiga bedömningarna på att ett antal hundratusen människor i hela världen dog på grund av H1N1-utbrottet 2009–2010 (Viboud & Simonsen, 2012) 5. Att effekterna skulle bli så pass milda var det dock ingen som visste då. Gör tankeexperimentet att man hade avstått från att vaccinera befolkningen och utbrottet hade blivit lika allvarligt som förra gången H1N1 slog till – Spanska sjukan 1918–1920 – då viruset orsakade tiotals miljoner dödsfall, varav 35 000–40 000 i Sverige.

Beslutsläget 2009 var följande: I ena vågskålen låg ett vaccin som tagits fram snabbt, och därför kunde ha okända biverkningar; i andra vågskålen fanns risken att influensan skulle vara lika allvarlig som spanska sjukan, eller åtminstone betydligt allvarligare än en vanlig säsongsinfluensa, och därmed kunna orsaka många tusentals dödsfall i Sverige. Spanska sjukan drabbade inte i första hand de vanliga riskgrupperna – gamla och sjuka – utan slog tvärtom hårdare mot unga och friska. Därmed var alternativet att 2009 endast vaccinera riskgrupper vanskligt eftersom ingen visste vilka riskgrupperna var.

Skylla på någon annan

Den typen av beslutsläge, det tragiska utfallet och diskussionen och debatten kring vaccinationsstrategin illustrerar ytterligare ett viktigt kännetecken för en krishantering; man kommer alltid att fatta beslut som i efterhand, när man känner till mer fakta, visar sig vara olyckliga. Detta för med sig flera risker. En risk är att ansvaret placeras på någon annan. Den som tydligt under en kris tar befälet riskerar att bli den som i efterhand lyfts fram som ansvarig för saker som går fel. Denna mekanism lär vare ett skäl till att regeringen i det längsta hänvisat till myndighetsbeslut, snarare än att själv ta en ledande roll i kommunikationen kring coronakrisen.

Dessutom skapar denna process en oförmåga att lära av erfarenheten. För att hantera nästa kris bättre måste varje krishantering granskas noga i efterhand, och lärdomar dras. Tyvärr leder den politiska och mediala logiken till att varje sådant försök lyfts fram som bevis på den aktuella regeringens inkompetens.

Det är min övertygelse att vi behöver öka förståelsen och acceptansen för att man alltid, i efterhand, kan konstatera att man gjort fel under en krishantering. Att peka på sådana fel får inte syfta till att hitta syndabockar. Självklart måste ansvar utkrävas om någon verkligen gjort fel, i den meningen att man baserat på den tillgängliga informationen vid det aktuella beslutstillfället fattat uppenbart felaktiga beslut eller avstått från att agera, men huvudsyftet måste vara att skapa lärande organisationer som inte begår samma fel gång på gång. För en framgångsrik krishantering måste man helt enkelt våga fatta fel beslut, annars kommer man inte att fatta några beslut alls.

Regeringsansvaret består inte bara i hur man agerar i en kris. Ännu viktigare är hur man förbereder sig för kriser och hur man säkerställer att organisationen är beredd på att hantera en kris. Efter varje kris, från Palme-mordet och framåt, konstateras att den svenska krishanteringsförmågan brister. Regeringen Reinfeldt genomförde huvuddelen av de reformer för att stärka krisberedskapen som föreslogs av försvarsberedningen i januari 2006 (Försvarsberedningen, 2006)6, men det är lätt att konstatera att det inte var tillräckligt. En av reformerna var att inrätta ett tydligt ansvar för regeringens krisledning i statsministerns närhet – i statsrådsberedningen. En av regeringen Löfvens mest märkliga åtgärder var att man flyttade denna funktion till justitiedepartementet. Det gjorde man trots att en av de allra tydligaste erfarenheterna är att det endast är statsrådsberedningen som förmår peka med hela handen i Regeringskansliet och som kan ha överblick över alla samhällssektorer och intressen.

På allvar öka systematiken

När denna kris är över måste vi på allvar öka systematiken i vårt arbete för att kunna möta olika sorters kriser och faror. Vi lägger ibland enorma resurser på att minska mycket små risker så att de blir ännu mindre. Det gäller inte sällan kemikalieregleringar och liknande. Samtidigt missar vi mycket stora hälsorisker, där den nuvarande pandemin är ett tydligt och aktuellt exempel.

Om Angela Merkel får rätt och 60–70 procent av den tyska befolkningen drabbas av covid-19, och om dödligheten är en procent så innebär det att en halv miljon tyskar eller fler kommer att avlida. Översatt till Sverige skulle det innebära 60 000–70 000 dödsfall. Nu tyder en hel del på att det denna gång inte går så illa, men man bör ändå jämföra dessa dödstal med hur många som dör i trafiken varje år, vilket är drygt 300 personer. Hur mycket pengar satsas varje år på trafiksäkerhet, och hur mycket har satsats på att undvika och förbereda oss för en pandemi?

När den akuta krisen är över måste vi våga fundera igenom, inte bara hur vi bör förbereda oss på framtida kriser, utan också på vilka faror som är stora och vilka som är små. God krishantering innebär att man måste våga göra fel, men goda förberedelser och ett systematiskt riskvärderingsarbete gör att felen blir mindre, och att de fel som ändå begås får mindre konsekvenser.

Noter

1, Gustaf Åkerhielm fick lämna statsministerposten efter ett uttalande som uppfattades som militärt hotfullt och störde den sköra relationen till Norge. https://sv.wikipedia.org/wiki/gustaf_åkerhielm

2, Borg, A. (2019). Finansministern. Stockholm: Mondial.

3, Se till exempel Skogsbrandsutredningen. (2015). Rapport från Skogsbrandsutredningen. Stockholm: Regeringskansliet.

4, Se till exempel (Skogsbrandsutredningen, 2015). De två personer som föreslog den drastiska åtgärden blev nedröstade av övriga deltagare i övningen.

5, Viboud, C., & Simonsen, L. (den 1 september 2012). Global mortality of 2009 pandemic influenza A H1N1. Lancet, 12(9), 651-653.

6, Försvarsberedningen. (den 15 januari 2006). Ds 2006:1. En strategi för Sveriges säkerhet. Stockholm: Regeringskansliet, Försvarsdepartementet.