Coronavirusets framfart visar hur svårt den svenska statsförvaltningen har för ansvarstagande. I flera viktiga frågor har det varit oklart vem som bär det faktiska ansvaret. Hur fattas beslut om tvångsåtgärder, och av vem? Vem ansvarar för skyddsutrustning inom sjukvård och äldreomsorg, eller samordnar så att vårdens kapacitet möter vårdbehovet av sjuka nationellt? Vem kan stänga skolorna? Hur kan smittan ha fått fäste på så många äldreboenden? Richard Sannerholm, forskare i juridik efterfrågar ansvar och ansvarsutkrävande.

Så här långt påminner krishanteringen om hela havet stormar. Regeringen, myndigheterna, regionerna och kommunerna tävlar om att snabbast möjligt hitta en sittplats.

Många anser att ansvarsfrågan får anstå till senare. Men det finns all anledning att kritiskt granska hur regeringen och myndigheterna förhåller sig till ansvar – även under en pågående kris. Framför allt för att pandemiberedskapen och politikernas yrvakna respons lämnar mycket övrigt att önska.

Tidigare erfarenheter visar att vid kriser och skandaler lämpas ansvarets börda ofta över på någon annan.

Tidigare erfarenheter visar att vid kriser och skandaler lämpas ansvarets börda ofta över på någon annan. Det försvårar ett ansvarsutkrävande, som är viktigt ur ett rättsstats- och demokratiperspektiv.

Det försvårar också det reflexiva lärandet, det som gör att man undviker att göra samma sak om och om igen – och förvänta sig ett annat resultat.

Mångas ansvar är ingens ansvar

Egentligen är inte ansvar så komplicerat. Ansvar är ett relationsbegrepp där den som är ansvarig ställs till svars för att något gick fel. Det handlar om ansvar i två riktningar, ofta kopplat till ett uppdrag eller en skyldighet – ett framåtblickande ansvar för något som ska eller förväntas hända, och ett bakåtblickande för något som har hänt (eller inte hände). Ansvar är också binärt, för antingen är man ansvarig eller så är man det inte. Men det förutsätter också att den som har ansvaret har en viss valmöjlighet vad gäller tillvägagångssätt för hur uppdraget hanteras. Och om flera är ansvariga innebär det inte mindre ansvar, bara att handlingar, orsakssamband och resultat måste göras tydliga för alla inblandade.

Men i stället för tydlighet har krishanteringen resulterat i en förvirrad tillställning där myndigheter ”samverkar”, ”samordnar” och ”för en nära dialog” med varandra…

Men trots att vi dagligdags förstår och använder begreppet flitigt är ansvar svårhanterat när det kommer till statsförvaltningen och när kriser hanteras.

Svensk krishantering vilar på ansvarsprincipen – tillsammans med likhets- och närhetsprincipen – vilket betyder att den myndighet som i normalfallet ansvarar för en viss verksamhet fortsätter att göra det även under en kris. Men i stället för tydlighet har krishanteringen resulterat i en förvirrad tillställning där myndigheter ”samverkar”, ”samordnar” och ”för en nära dialog” med varandra (som det heter på modernt myndighetsspråk).

Ett exempel gäller skyddsutrustning till vården och äldreomsorgen. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) pekas ut som en bromskloss i vidareförmedlingen av de privata initiativ som tillkommit med bland annat skyddsrockar och ansiktsmasker.1 Men MSB hänvisar till Socialstyrelsen. Arbetsmiljöverket är också inblandat, eftersom man först inte ville godkänna utrustning utan den standardiserade CE-märkningen för hälso-, miljö och säkerhetskrav. Och Försvarets materielverk, som bistår Socialstyrelsen, hänvisar till Socialstyrelsen. Förlorarna är vårdpersonalen.

Ett annat exempel där ansvarsfrågan är oviss gäller äldreomsorgen, som är särskilt drabbad med höga dödstal. Är det kommunerna som är ansvariga, enbart? Eller bär även Folkhälsomyndigheten ett ansvar för sådant som möjligheten att testa personal inom omsorgen, regionerna för bristfällig utrustning och Socialstyrelsen för ett fördröjt nationellt stöd?

Att inte skjuta på ansvarsfrågan

En problematisk aspekt av ansvarsfördelningen är att ingen tycks vilja röra vid ansvarsfrågan här och nu. Tvärtom skickar de som styr över förvaltningen ständigt signaler om att så långt det går undvika ansvarstagandets tunga börda.

I en intervju med SVT Nyheter (1 april) fick statsminister Stefan Löfven en fråga om ansvar som löd: ”Om det visar sig, när vi har facit, att det går sämre för Sverige, att liksom fler dör här per capita än i vissa andra jämförbara länder, vem bär då det yttersta ansvaret för den väg Sverige valde i bekämpningen av den här smittan? Är det regeringen eller är det Folkhälsomyndigheten?”. Statsministern avfärdade snabbt frågan som spekulativ: ”Utvärderingen vill jag gärna vänta med till efteråt”, blev hans svar.  

Att en ordentlig utvärdering sker i efterhand säger sig självt. Men det betyder ju inte att frågan om vem som nu bär ansvar är spekulativ.

Erik Slottner, äldre- och trygghetsborgarråd för Kristdemokraterna i Stockholms stad, resonerar på samma sätt som statsministern. På frågan om arbetet med att skydda äldreboenden har misslyckats svarar han: ”På något sätt har man ju uppenbarligen misslyckats, men frågan är vem som har misslyckats”, och tillägger att det är för tidigt att leta syndabockar.2

Synen på ansvar som en häxjakt är avslöjande för den rädsla som finns kring ansvarstagande.

Detta är en bekymmersam inställning av två skäl.

Det första skälet är att ansvarsutkrävande har väldigt lite med syndabockar att göra. Synen på ansvar som en häxjakt är avslöjande för den rädsla som finns kring ansvarstagande. Vad det egentligen handlar om är att förstå och lära av tidigare erfarenheter i hopp om att inte begå samma misstag i framtiden. Etymologiskt kopplas ansvar till ord som svar, genmäle eller redogörelse i flera olika språk.

Det andra skälet till att det är bekymmersamt att skjuta på ansvarsfrågan är för att krisen vi befinner oss i inte har ett slutdatum. Tänk om krisen fortsätter under ytterligare ett par år med fortsatt höga dödstal inom äldrevården. Är det först då vi ska börja förstå ansvaret och tillämpa ansvarsutkrävandet? Och vem bestämmer förresten att krisen är över? Världshälsoorganisationen kan besluta om att det inte längre råder en pandemi. Men pandemin utgör bara en del av krisen. Ekonomiska, sociala och psykologiska sår rivs upp av både virus och åtgärder för att minska smittspridning. När pandemin väl upphör kommer krisen sannolikt att tumla vidare.

Om ansvar och ansvarsutkrävande bara kan hanteras senare, vid en för tillfället oklar tidpunkt, befinner vi oss i ett gungfly av ovisshet. Kan vi inte förstå det normativa och framåtblickande ansvaret nu (vem ansvarar för vad?) blir det ingen reda i det bakåtblickande ansvaret (gjorde den eller de som då var ansvariga rätt?).

En onödig kris

Om ansvarsfördelningen hade varit tydligare, och myndigheter och politiker på ett bättre sätt hade tagit sitt respektive ansvar hade vi inte behövt hamna här från första början. Pandemiberedskapens ingångsvärden hade kunnat se annorlunda ut.

För lite mer än ett decennium sedan innan den förra stora pandemin, svininfluensan, drabbade Sverige 2009 granskade Riksrevisionen Sveriges beredskap. Riksrevisionens granskningsrapport innehöll hård kritik och talade om brister i förmåga på kommunal nivå, otillräcklig beredskap inom hälso- och sjukvården och olika samordningssvårigheter. Rapporten tog höjd för att nästa pandemi sannolikt uppkommer utanför Sverige. Det skulle ge en viss tid för nödvändiga förberedelser, men det noteras samtidigt att bristerna ”är så många och i vissa fall av så allvarlig art att de riskerar att inte hinna åtgärdas innan pandemin når Sverige. De brister som konstateras bör åtgärdas i den interpandemiska period som vi befinner oss i nu, inte när en pandemi väl brutit ut.”3

Att den interpandemiska perioden inte utnyttjats särskilt väl är uppenbart. Socialstyrelsens krisberedskapschef uttalar sig i Expressen (16 april) om att Sverige inte varit tillräckligt förberett för en pandemi. Och i en granskning av SVT (18 mars)  avslöjas att de tre storstadsregionerna tagit bort krav på skyddsutrustning i sina pandemiplaner. Med ansvarslöshetens konsekvens är de därför utan uthållighet i sina lager.

Man vet inte varför kravet på lagerhållning tagits bort, men man har varit medveten om bristen sen tidigare.

Socialstyrelsen riktar kritik mot storstadsregionerna i SVT:s granskning. Samtidigt är det Socialstyrelsen som sedan 2014 samordnar regionernas och kommunernas krisberedskap inom hälso- och sjukvården. Både Socialstyrelsens och Folkhälsomyndighetens egna pandemiplaner har skrivningar som på ett mycket tydligt sätt uppmanar regionerna att ha lager av skyddsutrustning. Men kritiken mot storstadsregionerna är utan självrannsakan.

Företrädarna för storstadsregionerna ger i sin tur vaga svar. Man vet inte varför kravet på lagerhållning tagits bort, men man har varit medveten om bristen sen tidigare. En regionföreträdare förefaller dessutom skylla på själva pandemin, eftersom den försvårar hållbarheten i globala logistikkedjor.

Så, här står vi nu. Illa förberedda och med en regering och förvaltning som under en fullt utbredd pandemi försöker laga efter läge. Riksrevisionens kritik 2008 ledde förvisso till en del reformer, bland annat bildades en nationell pandemigrupp för ökad samordning. Men grupper och organisationsflöden hjälper föga när beredskapslager gapar lika tomma som storstadsregionernas pandemiplaner. Och den stora frågan kvarstår – hur kunde det bli så här och vem bär ansvar?

Det obekväma ansvaret

Ett otydligt ansvarsförhållande och en aversion mot ansvarets konsekvenser påverkar effektiviteten av krishantering. Det framgår tydligt vid hanteringen av tidigare kriser. Det visas i analysgruppens rapport om Estoniakatastrofen, liksom i utredningen av regeringens och myndigheternas agerande i samband med tsunamin 2004.

En annan effekt av otydlighet och riskaversion är att det viktiga tillbakablickande ansvaret ofta blir en halvdan affär.

I Sverige har vi visserligen ett individuellt ansvarsutkrävande. Men även kriser och skandalers händelseförlopp har blivit mer individualiserade, inte minst som ett resultat av en intensiv mediebevakning. Det är ofta en eller ett fåtal personer som oförtjänt blir medelpunkten, i stället för en bredare ansvarsdiskussion om institutionella eller djupgående brister.

För Transportstyrelsens enorma och farliga säkerhetshaveri föll ansvaret tungt och ensamt på den sparkade generaldirektören Maria Ågren (som senare fick upprättelse i Arbetsdomstolen). De ansvariga statsråden och statssekreterare är numera alla tillbaka i nya positioner efter ett kortare uppehåll.

I ett längre perspektiv skapar det osäkra, politiserade och osjälvständiga myndigheter där ansvar är något obekvämt.

Det blev utredningar vid båda dessa kriser, men bilan föll över myndigheterna och deras företrädare trots att det var oklart vem som ansvarade för vad, visste vad och vem som hade sagt vad mellan myndigheterna och departementen. Konstitutionsutskottet granskade givetvis statsråden i både Transport-gate och Begler-affären, men effekten av KU:s granskning förtogs av att utskottets ansvarstagande handlade mer om att komma överens än att faktiskt göra rätt.

När ansvar hanteras så här enögt efter en kris medför det att framgångar skrivs på politikens konto och motgångar på förvaltningens. I ett längre perspektiv skapar det osäkra, politiserade och osjälvständiga myndigheter där ansvar är något obekvämt. Det bäddar också för en osund relation mellan styrande politiker och myndigheterna.

Att våga ta ansvar

Regeringens hållning i coronakrisens inledning har handlat om att lyssna på expertmyndigheterna, framför allt Folkhälsomyndigheten. Det är nog så klokt och bidrar till att åtgärder som sätts in är underbyggda av vetenskap och beprövad erfarenhet. Samtidigt har regeringen lämnat tvetydiga svar om hur själva beslutsfattandet ser ut – vem initierar, bedömer och trycker på beslutsknappen?

Regeringen har uppvisat en ambivalens i sin förståelse för vilken makt man faktiskt har att styra riket under en kris. I början av mars anförde socialminister Lena Hallengren, att om det fanns behov av att begränsa allmänna sammankomster så skulle regeringen fatta ett sådant beslut väldigt snabbt. Hon accentuerade till och med sitt anförande genom att knäppa med fingrarna. Samma departement riskerar sedan borgfreden i riksdagen genom att skynda fram en lagändring  som ger regeringen samma maktbefogenheter man drygt en månad tidigare menade var ett fingerknäpp bort.

Lagförslaget väckte kritik och en ökad koncentration av makt ska alltid vägas mot riskerna. Men vad som väcker större oro än själva maktkoncentrationen är att regeringen inte fullt ut visar att man förstår vilken makt och vilket ansvar man faktiskt redan har.

Flera statliga utredningar och granskningar berättar om ett offentligt Sverige där ansvar och ansvarsutkrävande är förenat med viss ångest. Både politiker och myndighetsföreträdare har sina skäl till att tona ner dimensionerna av ansvarsutkrävandet och hålla det borta från offentligt ljus. Det är kostsamt för politiker att utkräva ansvar, även om det skulle vara berättigat där en myndighetsföreträdare agerat felaktigt. Det medför en risk att du som huvudman valt fel myndighetsföreträdare, styrt fel eller inte haft nog med kunskap och insikt i ett händelseförlopp.

Efter nästan fyra decennier av ett svagt tjänstemannaansvar har vi alltså ett förvaltningspolitiskt system där många har ansvar men få vågar vara ansvariga.

Den svenska förvaltningskulturen har även den utvecklats till en kultur som helst håller ansvar på en armlängds avstånd. Andra värden än ansvar och ansvarsutkrävande har trängt in i förvaltningen och det klassiska ämbetsmannaväldet som ”alltid är folkets tjänare, aldrig maktens dräng” är idag kraftigt utmanat. I en utredning av Statskontoret om myndigheternas personalansvarsnämnder beskriver en myndighetsföreträdare hur hot om disciplinåtgärder riskerar att skada ”en organisationskultur som präglas av öppenhet, frimodighet, tillit och ansvar.” En annan myndighetsrepresentant menar att ansvarsutkrävande styrs av ”den allmänna vinden”, görs i det fördolda och för sällan.4 

Samtidigt visar undersökningar att allt fler offentliganställda upplever det svårare med öppenhet, och färre vågar säga sin mening av rädsla för konsekvenser.5

Efter nästan fyra decennier av ett svagt tjänstemannaansvar har vi alltså ett förvaltningspolitiskt system där många har ansvar men få vågar vara ansvariga.

Ansvarets återkomst

Det kommer inte att utkrävas något ansvar för hur illa förberett Sverige var inför coronapandemin. Anledningen är enkel, det är för svårt och politiskt kostsamt att göra. Ansvaret delas av många, sträcker sig över flera politiska epoker och går igenom olika nivåer – regering, statliga myndigheter, regioner och kommuner.

I stället är det mer troligt att det blir en ansvarsutredning av hur själva krishanteringen sköttes. Men det kommer att bli en rätt så ensidig affär där myndigheter som Socialstyrelsen och Folkhälsomyndigheten hamnar under lupp. Tidigare erfarenheter visar att de inte heller behöver ha gjort något fel för att hållas ansvariga. Och den oklara ansvarsfördelning vi har i dag kommer att lägga sig som en tät dimridå framför eftertankens kranka blekhet. Den styrande politiska sidan kommer intresserat delta i debatten om coronakrisens hantering, som om det vore någon annans ansvar.

Men det finns i pandemins kaosartade utveckling ett frö till en mer seriös diskussion om ansvar – inte nu och inte för den här krisen, men för nästa. För en sak är säker, virusutbrottet och krisens efterdyningar kommer inte bara skaka om samhällets grundvalar utan även de förvaltningspolitiska fundamenten.

Framför allt kan myndigheternas framträdande roll i hanteringen av coronautbrottet leda till att de framöver fredas från att bära ansvar för andras tillkortakommanden och det är önskvärt att de även tillskrivs ansvar när förväntningar infrias.

Noter

  1. Josefin Sköld, Mikael Delin, ”MSB pekas ut som bromskloss: Allt hamnar i ett svart hål”, Dagens Nyheter 8 april 2020.
  2. Sophia Sinclari, ”Smittan hade drabbat äldreomsorgen oavsett”. Svenska Dagbladet, 11 april 2020.
  3. Riksrevisionen, Pandemier – hantering av hot mot människors hälsa, RiR 2008:1 s. 11.
  4. Statskontoret. Reglering av ansvar och ansvarsutkrävande. 2003:11
  5. ST. Öppenhet på villovägar? En rapport om meddelarfrihet och öppenhet inom stat myndighet. 2014.