Under coronakrisen har vi inte bara fått en diskussion om smittspridning, flockimmunitet och liknande utan även en debatt om den svenska förvaltningsmodellen, om myndigheternas ställning och regeringens roll. Även frågan om ansvarsutkrävande har hamnat i fokus. Nu är det dags för en grundlig översyn över hur regeringskansliet fungerar, skriver Inga-Britt Ahlenius, tidigare bland annat chef för Riksrevisionsverket.

I all diskussion om ett lands demokratiska arkitektur och det konstitutionella regelverket har frågan om ansvarsutkrävande en central roll. Tydliga processer för ansvarsutkrävande och konkreta möjligheter att ställa de styrande till svars är centrala för ett medborgerligt förtroende. Ansvar och makt är kopplade till varandra. När svenska och nordiska forskare för ett antal år sedan granskade de svenska grundlagarna var kommentaren om ansvarsutkrävande att ”den svenska grundlagen lämnar ett tomrum och behovet av konstitutionella reformer inom detta område framstår som stort”.1

Vi har inte ens träffsäkra ord i vårt språk för att diskutera ansvarsfrågorna, och för att kunna göra den distinktion som engelskan gör mellan responsibility och accountability. Det svenska ordet ansvar har en vag ursprungsbetydelse. Det är ett fornsvenskt ord och bildat av prefixet ”and” – emot – och ”svar”: svaromål, svar, ansvar. Det är samma ord som i engelskans answer.

Ordet redogöraransvar utmönstrades i det svenska förvaltningsspråket för några decennier sedan i samband med reformen om ämbetsansvar och då ansvaret för statliga tjänstemän reducerades. Synd – för redogöraransvar är ju precis accountability. Men om man saknar ord kan man heller inte tala om saken, sade ju Wittgenstein.

Jag kan inte erinra mig att ett enda statsråd i modern tid har avsatts på detta sätt …

Statsråden har både ett politiskt och ett rättsligt ansvar. Det politiska ansvaret utkrävs av riksdagen genom så kallad misstroendeförklaring. Jag kan inte erinra mig att ett enda statsråd i modern tid har avsatts på detta sätt – möjligen beroende på att statsrådet kan ha föregripit processen genom att självmant avgå. Det rättsliga ansvaret för ett statsråd är begränsat och upprätthålls av ett politiskt organ, konstitutionsutskottet (KU).

KU:s majoritet kritiserar sällan det egna partiets statsråd. Inte så konstigt – en KU-ledamot befinner sig ju i ett slags jävssituation gentemot sina partikamrater. I Finland har man skärpt ansvarsprocessen och där står både presidenten och regeringen under Justitiekanslerns och Justitieombudsmannens tillsyn i de fall regeringen beslutar i enskilda ärenden eller på annat sätt utövar offentlig makt.

Tudelad makt i Sverige

Utöver det ansvar som regleras i lagstiftning är verkscheferna ansvariga inför regeringen för sin myndighets resultat mätt mot regeringens regleringsbrev och andra beslut. Ytligt sett liknar detta den ansvarsprocess som finns i den privata sektorn. Men staten är en rättsordning, inte ett företag. Hur mäter man resultat i den statliga verksamheten? Vad är resultatet i Nationalmuseum, i Socialstyrelsen, i Konjunkturinstitutet? Kanske känns det i något fall heller inte riktigt bekvämt att ställa till ansvar en politisk vän som man medverkat till att göra till verkschef.

Den svenska förvaltningsmodellen, som vi delar med Finland, är ett statsbygge med sitt ursprung i regeringsformerna från 1634 och 1720. Till skillnad från de kontinentala modellerna med ministerstyre och ministern ansvarig för vad som sker långt ner i hierarkin, innebär den svenska modellen att den exekutiva makten är tudelad mellan den strategiskt styrande och instruerande nivån, regeringen, och den verkställande nivån, myndigheterna, och där myndigheterna har en viss självständighet mot regeringen.

… man talade till och med om en fragmentisering av staten.

Modellen innebär alltså en tydlig delegering i ledningen av den statliga förvaltningen. Under 1990-talet genomfördes i hela OECD-området en ny form av styrning i staten – från ett system med regelstyrning till styrning genom resultat. Förändringen innebar en ännu vidare delegering av beslutandet till verkscheferna vad gäller till exempel resursanvändning och en delegering till kommunerna av viktiga delar av offentlig verksamhet, till exempel skolan. När OECD några år senare gjorde sin utvärdering av styrningsreformen fann man att Sverige – och Finland – var de länder som gått längst i denna delegeringsprocess; man talade till och med om en fragmentisering av staten.

Ett yttre tecken på detta i Sverige är myndigheternas loggor – det finns knappt någon enhetlighet, var och en brandar sig själv, det är inte ens säkert att man kan dra slutsatsen att vi har med staten att göra. I en så starkt delegerad verksamhet så ställs det alldeles särskilt höga krav på kapaciteten hos den styrande nivån, regeringen. Men ”regeringen styr riket” (RF 1 kap 6 par) – regeringen har det nationella ansvaret.

Otydligt ansvar

Den svenska förvaltningsmodellen har många fördelar, bland annat genom transparensen i den statliga verksamheten. För medborgarna är det vidare en fördel att beslut i enskilda ärenden fattas av tjänstemän med lagskydd mot politisk påverkan – ungefär som i domstolarna.

Modellen är därmed en grund för medborgerligt förtroende både för regering och förvaltning. Däremot är ansvarsfrågan inte lika tydlig som i ministeriemodellen, där ministern själv är tydligt ansvarig för hur ärenden hanteras långt ner i hierarkin. I den svenska modellen är regeringen ansvarig framför allt för att utnämna verkschefer, men också för resursfördelning och instruktion till myndigheten.

Kommunerna däremot har vuxit fram underifrån, ur ett lekmannavälde.

Om processerna för att ställa beslutsfattare i staten till ansvar är svaga, så är det dock ingenting mot hur det är i kommunerna och regionerna. Staten är lagstiftad uppifrån. Grundlagen innehåller också de grundläggande reglerna för den statliga förvaltningen och dess tjänstemän. Kommunerna däremot har vuxit fram underifrån, ur ett lekmannavälde. Förvaltning och tjänstemän regleras överhuvudtaget inte i kommunallagen (KL).

Den kommunala och regionala verksamheten svarar idag för 2/3 av den offentliga sektorn, har mer än 1 miljon anställda, omsluter många miljarder och förvaltar närmare 2 000 bolag. Alla de verksamheter som berör medborgarna nära – barnomsorg, skola, hälso- och sjukvård, äldreomsorg – är kommunernas/regionernas ansvar, delegerade dit genom riksdagsbeslut under olika speciallagar. Men kommunerna är i dag fortfarande reglerade som om de vore små ideella föreningar. I staten finns en tydlig rollfördelning mellan politiker och tjänstemän. En sådan rollfördelning saknas i kommunerna – enligt KL är politikerna ansvariga för all verksamhet.

Ringde det inte en klocka i regeringen, i något departement, hos en äldreminister, väckte detta inte någon uppmärksamhet hos Sveriges kommuner och regioner?

Denna omfattande verksamhet blir inte heller föremål för oberoende professionell revision. Ansvarsutkrävande sker på två sätt – genom de allmänna valen vart fjärde år och genom fullmäktiges årliga prövning på basis av de förtroendevalda revisorernas rapport.

Oklar styrning

”Kommunerna glömdes bort” Detta var en rubrik i media häromveckan.2 Oklart vem det var som glömde. En av Folkhälsomyndighetens tidigaste upprepade maningar var att vi måste skydda de äldre. Ringde det inte en klocka i regeringen, i något departement, hos en äldreminister, väckte detta inte någon uppmärksamhet hos Sveriges kommuner och regioner?

Hanteringen av coronapandemin borde vara ett skolexempel på hur regeringens ansvar och dess styrning skulle gestaltas enligt RF och andra regelböcker. Många myndigheter är involverade: Folkhälsomyndigheten, Socialstyrelsen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Konjunkturinstitutet, var och en med sitt sektorsansvar, och kanske ytterligare några. Tillkommer dessutom regionerna med ansvar för sjukvården och kommunerna med ansvaret för äldreomsorgen.

I samma ögonblick som regeringen förklarar att vi har en pandemi har väl regeringen samlat sina styrkor och sammankallat berörda parter för att upprätta en organisation för avvägning av olika intressen och för fortlöpande styrning under krisen? Eller? Någon sådan organisation har vi i varje fall inte hört talas om.

… föreställningen hos många blivit att det är en avdelningschef på Folkhälsomyndigheten, om än kallad statsepidemiolog, som är den som tagit befälet!

Det är uppenbart att regeringens styrning är oklar, i varje fall oklart kommunicerad, att regeringen placerat sig själv i skymundan och bakom myndigheterna, att statsministern själv som samordnare av regeringens arbete och som talesperson till medborgarna är närmast helt osynlig. Regeringens och statsministerns tillbakalutade ställning och deras språkbruk har gett intrycket att de följer Folkhälsomyndigheten utan egen analys och avvägning av olika intressen.

Intrycket är att regeringen abdikerat från sitt ansvar. Detta intryck är så starkt att föreställningen hos många blivit att det är en avdelningschef på Folkhälsomyndigheten, om än kallad statsepidemiolog, som är den som tagit befälet! Och är den som styr. Och att människors beundran och kritik projiceras på en tjänsteman i en myndighet!

Regeringens svaghet kan bland annat ha sin förklaring i en generell avsaknad av strategisk förmåga i regeringskansliet. Här är statssekreterarfunktionen särskilt viktig. Statssekreteraren är författningsmässigt en tjänstemannabefattning, men den har över tiden förvandlats till en ren politisk post, en politisk rådgivare, en lätt förgylld politisk sakkunnig. Den politiska nivån fick därmed en förstärkning – utmärkt. Men det blev ett ledningsvakuum i tjänstemannaorganisationen.

Den politiska statssekreteraren lämnar sin post inte bara med regeringen utan också med sitt statsråd. Regeringskansliet saknar en sammanhållande kraft som svarar för den nödvändiga kontinuiteten, integriteten och kvaliteten i den organisation som ska stå till varje regerings förfogande.

Jag känner inte till något annat land i OECD som saknar denna höga tjänstemannabefattning – just för att säkra kontinuitet och strategisk förmåga hos regeringen. Denna svaghet blev mycket uppenbar i till exempel affären med Transportstyrelsen; statsministern var otillräcklig informerad, samordningen fungerade inte. Helt uppenbar blev denna svaghet några månader före valet då ett stort antal statssekreterare – departementens vd:ar – helt sonika lämnade sina poster för andra uppdrag. Det hade varit helt otänkbart bara för något decennium sedan, och det är minst sagt uppseendeväckande att statsministern tillät detta.

Om regeringen ska ställas till svars för sina tillkortakommanden kommer det att ske i en politisk process, enligt RF. Men det är enligt min mening helt nödvändigt också med en grundlig översyn av hur regeringskansliet fungerar, inklusive statssekreterarfunktionen, för att säkerställa en kapacitet för regeringens strategiska beslutsfattande.

Hur utkräver man ansvar av kommuner?

Äldrevården är ett kommunalt ansvar under socialtjänstlagen. Lagen säger att ”Socialtjänstens omsorger om äldre ska inriktas på att äldre personer får leva ett värdigt liv och känna välbefinnande”. Några ytterligare riktlinjer borde inte behövas. Detta ansvar gäller både om kommunen sköter denna verksamhet i egen regi eller om man kontrakterar ut den till privata vårdgivare. Sitt ansvar under lagen kan man inte utkontraktera. I kommunens ansvar ligger att svara för upphandlingen, för uppföljning, inspektion och kontroll. En privat vårdgivare har givetvis ett moraliskt ansvar och ett civilrättsligt kontraktsansvar gentemot kommunen. Men kommunen är ansvarig för äldreomsorgen, den är som arbetsgivare till exempel ansvarig för att personalen har den skyddsutrustning som erfordras och att regler om hygien och annat följs.

Den höga dödligheten i pandemin är det stora misslyckandet – den grupp som särskilt skulle skyddas har blivit särskilt utsatt. Ungefär 2/3 av alla dödsfall har inträffat inom äldreomsorgen. Många kommuner har klarat sin uppgift bra, men alltför många har misslyckats. Några har haft otur och hamnat i en omfattande smittspridning, men Ivo:s kontroller visar att det hos några funnits brister under lång tid.

Också ÄDEL-reformen måste nu kritiskt granskas som ett led i att bygga bättre inför framtiden.

Kommunerna har dock inte total handlingsfrihet – vi måste också diskutera ÄDEL– äldrereformen från 90-talet. Den innebar att kommunens äldreomsorg definierades som omsorg och vård av friska människor, kommunerna skulle inte ha några egna läkare, inte heller behövdes en sjuksköterska som chef för ett äldreboende. Genomsnittsåldern för intag på äldreboende är mycket hög, definitionsmässigt är de som kommer in inte bara mycket gamla utan också med en kombination av olika sjukdomar. Avsaknad av egna läkare förefaller ha varit en stor brist under pandemin. Också ÄDEL-reformen måste nu kritiskt granskas som ett led i att bygga bättre inför framtiden.

Självklart måste det bli räfst och rättarting, och ansvar måste utkrävas. Kommer det att ske genom att kommunfullmäktige (KF) får ta del av en rapport från de politiskt valda revisorerna där förslaget är att inte bevilja ansvarsfrihet? Och kommer KF i så fall att följa revisorerna? Historien visar att detta är ytterst ovanligt. Kommer ansvar att utkrävas i valet? Inte troligt. Valet är ett trubbigt instrument för ansvarsutkrävande – valrörelsen rör partier och inte enskilda politiker. Kan man anmäla till åtal? Några historiska fall av misskötsel av medborgarnas pengar är prövade under rubriken trolöshet mot huvudman. Förundersökningen lades ner – det gick inte att styrka uppsåt vilket krävs för straffansvar. Vanskötsel behöver inte vara kriminellt, bara ansvarslöst. Går det överhuvudtaget att utkräva ansvar i den kommunala verksamheten?

Vi behöver en ny kommunallag med bland annat definition av politikers och tjänstemäns olika roller, regler om processer för ansvarsutkrävande och, inte minst, en oberoende professionell revision.

Noter

1. Eivind Smith & Olof Petersson: “Konstitutionell demokrati som begrepp och ideal”, Konstitutionell demokrati, red: Eivind Smith och Olof Petersson. SNS förlag 2004, s 39.

2. https://sverigesradio.se/sida/artikel.aspx?programid=493&artikel=7482886