Den 22 april skulle den nya ryska konstitutionen ha röstats igenom, men nu har man i och med coronapandemin skjutit på detta. Mycket tyder på att Vladimir Putin nu ytterligare stärker sitt grepp om Ryssland. Att den nya konstitutionen skulle ge Putin rätt att sitta till 2036 har fått en del uppmärksamhet, men det finns mer att berätta om. Anders Fogelklou, professor emeritus i östeuropeisk rätt vid Uppsala universitet, ger en bakgrund till Rysslands nya författning.

Vi se en rörelse mot ökat auktoritärt styre i länder som Turkiet, Brasilien, Indien och Filippinerna. Även i Ungern har Victor Orban passat på att i coronavirusets spår få igenom en fullmaktslag som gör det möjligt att styra genom regeringsdekret på obestämd tid. Gemensamt för dessa stater är idén om en icke-liberal demokrati. Detta gäller även Ryssland.

I skuggan av uppmärksamheten kring coronaviruset har Putin gjort något som mest liknar en konstitutionell statskupp.

För drygt tjugo år sedan, den 26 mars 2000, valdes Vladimir Putin till rysk president. Nu vill han stanna kvar till 2036. I skuggan av uppmärksamheten kring coronaviruset har Putin gjort något som mest liknar en konstitutionell statskupp.

Ryssland kommer att få en starkt förändrad grundlag. Förändringen av 1993 års konstitution är långtgående och har både maktpolitiska och ideologiska motiv.

En avgörande punkt i den nya konstitutionen är att den person som för närvarande innehar presidentämbetet kan ställa upp på nytt när den förändrade grundlagen trätt i kraft. Med denna reform säkrar Putin sitt maktinnehav efter 2024, samtidigt som han också passat på att föra in sin ideologiska vision i konstitutionen.

Sovjetisering av konstitutionen

Detta är en fortsättning av en tendens av vad man kan kalla en sovjetisering av den ryska konstitutionen. Denna började redan när Putin kom till makten år 2000.

Ryssland har ringa erfarenhet av konstitutionalism – idén om en rättslig begränsning av statsmakten. Det gamla Ryssland var ett envälde. Fram till 1905 hade Ryssland ingen konstitution och inget parlament. Först 1905 tvingades tsar Nikolaj II utfärda det så kallade oktobermanifestet till följd av revolutionära oroligheter med åtföljande krav på demokrati. Detta ledde till skapandet av en konstitution och upprättandet av ett parlament, duman. Men parlamentarismens införande i Ryssland åtföljdes av svårigheter. Nikolaj II såg sig i första hand som självhärskare och duman upplöstes flera gånger. Med första världskriget och februarirevolutionen fick duman en viktigare roll men denna försvann genom Lenins statskupp 1917.

Erfarenheterna av en verkningslös skenkonstitution medförde att den ryska grundlagstiftaren ville ha en stark konstitution efter kommunismens fall.

Sovjetunionen, liksom alla kommunistiska stater, hade förstås en konstitution, men den hade endast en formell roll. Partidiktaturen kontrollerade sovjeterna (råden) i de olika republikerna. Stalinkonstitutionen från 1936, som följdes av Leonid Brezjnevs grundlag från 1977, hade bara formell betydelse. Makten låg hos kommunistpartiet.

Erfarenheterna av en verkningslös skenkonstitution medförde att den ryska grundlagstiftaren ville ha en stark konstitution efter kommunismens fall.

Det sedvanliga sättet att göra en konstitution stark är att inrätta en författningsdomstol. Detta skedde också i Ryssland. Ett annat sätt att skydda de konstitutionella normerna och principerna, är att göra konstitutionen svår att ändra.

Konstitutionens tillkomst genom folkomröstning den 12 december 1993 bådade dock inte gott. Den hade föregåtts av en maktkamp mellan president Boris Jeltsin och det dåvarande parlamentet. Jeltsin upplöste parlamentet, något som han formellt sett inte hade rätt till. Detta ledde till ett våldsamt motstånd från upproriska, nationalbolsjevikiska medlemmar av parlamentet som besvarades med ett militärt angrepp mot parlamentsbyggnaden.

Individens skydd

När grundlagen var på plats kan man konstatera att den fyllde uppgiften att att skydda individens frihet, som är central för varje grundlag givet att staten har ett våldsmonopol. Utövande av detta monopol måste ske genom tydligt lagstöd. Individen sägs vara det högsta konstitutionella värdet. De grundläggande principerna utgörs av demokrati, individens frihet, rättsstat, förbud mot bestämd statsideologi, sekularism, maktdelning och federalism. Internationell rätt går före inomstatlig rätt, i fall av kollision.

Den ryska konstitutionens överhöghet i rättssystemet skyddas genom författningsdomstolen.

Men de ändringar som Putin nu genomdriver skulle kunna strida mot grunderna i grundlagen, och då skulle han behöva ändra konstitutionen genom att sammankalla en konstituerande församling. Putin föredrar emellertid det enklare förfarandet och begärde därför ett utlåtande av författningsdomstolen med frågan om ändringarna står i strid med de allmänna principerna om konstitutionell ändring. Domstolen har nu fastslagit att de nya normerna inte står i strid med de relevanta delarna av grundlagen.

Dessutom skulle ändringspaketet bekräftas genom en folkomröstning. Denna juridiskt sett onödiga folkomröstning har för närvarande uppskjutits på grund av coronakrisen.

Manipulation av grundlagen

Genom detta förfarande har Putin manipulerat grundlagen igen. Liksom han gjort tidigare då han återkom till makten 2012 efter att ha avgått 2008. Att författningsdomstolen godkänt hans möjlighet att ställa upp en femte gång igen visar att demokratiprincipen, maktdelningsprincipen och rättsstatsprincipen har ringa betydelse för domstolen.

Det främsta skyddet för den ryska grundlagen skulle vara författningsdomstolen som inrättades före grundlagens tillkomst 1991. Dess förste ordförande var juristen och professorn Valerij Zorkin som leder domstolen än idag. Han och domstolens majoritet har blivit ett viktigt instrument för Putins avdemokratiseringsprojekt.

Den ryska författningsdomstolen eller dess majoritet har fram till Putins makttillträde undvikit kollision med presidentmakten. Efter Putins tillträde har domstolens skydd för centrala delar av konstitutionen kraftigt urholkats. Domstolen har till exempel godkänt bestämmelsen om förbud mot propaganda för icke-traditionellt sex bland minderåriga (antigaylagen) samt ett antal repressiva, frihetsfientliga lagar.

Slutligen har nu domstolen godkänt hela paketet av förändringar som Putin har föreslagit.

Historien och fosterlandet ska vördas. Den ryska federationen ses som arvtagare både till sovjetimperiet och den ryska staten.

Ändringarna är omfattande. Ingen motivering ges för ändringarna. Genom att godkänna ändringarna och hävda att de inte bryter mot de grundläggande principerna har författningsdomstolen faktiskt satt centrala liberala delar av konstitutionen ur spel.

En nationalistisk statsideologi skrivs in i konstitutionen trots förbudet mot just en statsideologi. Historien och fosterlandet ska vördas. Den ryska federationen ses som arvtagare både till sovjetimperiet och den ryska staten. Det ryska folkets bedrifter i försvaret av fosterlandet får inte nedvärderas. I den ryska federationen tror man ”på Gud” står det nu i konstitutionen, trots kravet på sekularism. Det gamla begreppet från det kalla kriget: ”fredlig samexistens” återkommer.

Också det ryska språkets roll framhävs i skapandet av en enhetlig stat.

Ideologiska bestämmelser är relativt ovanliga mitt i konstitutioner– de brukar i normalfallet återfinnas i grundlagarnas företal. Men Putin har inte motstått frestelsen att skriva in sin nationalkonservativa statsuppfattning i grundlagen.

Ökad presidentmakt

Presidentmakten har i den gällande konstitutionen alltid haft en dominerande roll. Men presidentens makt har nu ökat på regeringens bekostnad. För att kandidera till den ryska presidentposten får man aldrig ha haft ett annat medborgarskap än det ryska och inte äga utländska bankkonton. Liknande men mindre långtgående bestämmelser gäller för alla högre statstjänstemän.

Beslut från internationella organ (som till exempel Europadomstolen för mänskliga rättigheter) i enlighet med konventioner som Ryssland undertecknat, ska inte verkställas om de anses strida mot den ryska grundlagen.

Författningsdomstolens självständighet och möjlighet att skydda medborgarnas rättigheter minskar nu väsentligt

Presidenten får genom förslaget en möjlighet att sända 30 egna representanter till Federationsrådet, som annars består av representanter från regionerna. Ryssland är i realiteten inte längre en federal stat.

Dessutom inskränks medborgarnas klagomöjligheter. Presidenten får större möjlighet att begära avsättning av domare. Författningsdomstolens självständighet och möjlighet att skydda medborgarnas rättigheter minskar nu väsentligt. Två institutioner knutna till presidentmakten, som statsrådet och säkerhetsrådet, får nu konstitutionellt stöd.

Alla förändringar har inte redogjorts för här. Men genom att författningsdomstolen godkänt ändringarna får de grundläggande principerna i 1993 års konstitution allt svagare normativ kraft.

Putin har i det fördolda skrivit en ny rysk grundlag som öppnar upp för ett personligt, autokratiskt styre. Det bådar inte gott.