Mönstret upprepas från Wallenberg till Isaak – delar av sanningen döljs

Så påverkas utredningar

Staten kan på olika sätt påverka utredningar som ska granska makthavarnas förehavanden. När svenska riksdagen begär en formell utredning är det regeringen som tillsätter den. Så redan från början skapas en inneboende intressekonflikt, eftersom regeringen, dess myndigheter och verk, i alla fall delvis, kan utreda sig själva. De kan påverka vilka som ingår i utredningen – se till att vissa personer inkluderas och andra exkluderas. De kan också begränsa utredningens omfattning och hur lång tid den ska arbeta, inskränka utredningskriterier och stoppa utlämning av vissa typer av dokument.

En sådan restriktiv approach resulterar många gånger i felaktigheter som i sin tur leder till fler frågor.

En sådan restriktiv approach resulterar många gånger i felaktigheter som i sin tur leder till fler frågor och fortsatt oro bland allmänheten. Detta gäller olika slags granskningar. Ett exempel är de många frågor som fortsätter att snurra runt den officiella polisutredningen om mordet på Olof Palme. Något som sker oavsett orsaken till att mördaren inte avslöjats.¹ Ett mindre känt men lika talande exempel är den kontrovers som uppstod 1997–2000 då flera forskare lämnade ett av svenska staten sponsrat forskningsprojekt. Forskarna skulle undersöka den militära underrättelsetjänsten Must:s historia. Efter att det blev klart att de inte fick tillgång till viss dokumentation så hoppade flera forskare av projektet.²

Brist på transparens

Till ingens förvåning stöter vi på liknande problem i den officiella kommission som utrett regeringens hantering av ärendena gällande de svenska medborgarna Gui Minhai och Dawit Isaak. Utredningen presenterade sitt slutbetänkande i oktober förra året – SOU 2022:55. Bakgrunden är att både Dawit Isaak och Gui Minhai fördes bort och fängslades: ​​Dawit Isaak, en svensk eritreansk dramatiker och journalist i Eritrea 2001 och den svenske förläggaren Gui Minhai i Thailand (varifrån han fördes till Kina) 2015. I fallet Dawit Isaak beslutade det svenska utrikesdepartementet (UD) att censurera och helt undanhålla vissa dokument för granskningskommissionen.

Med facit i hand vet vi att det inte är frågan om undantag utan snarare en regel – att granskningar kringskärs. Efter Sovjetunionens sammanbrott 1991 uppstod farhågor kring flera utredningar av olösta svenska kalla kriget-mysterier. Bland annat utredningen om den svenska diplomaten Raoul Wallenbergs försvinnande 1945 i det sovjetiska systemet. Liksom förlusten av ett svenskt signalspaningsplan som sköts ner över Östersjön 1952 och ett antal svenska fartyg och deras besättningar som försvann efter andra världskrigets slut.³ Trots att utredningarnas eget agerande var en central del av dessa granskningar kontrollerades de nästan helt av svenska UD och närstående statliga myndigheter genom arbetsgrupper som fungerade med liten eller ingen oberoende tillsyn eller ansvarsutkrävande.⁴ Wallenbergs anhöriga har nu efterlyst att utredningen av hans fall återupptas, utifrån nya forskningsrön som framkommit om UD:s agerande 1945, samt den officiella handläggningen av 1990-talets decennielånga Wallenbergutredning (1991-2000).

Roten till det onda tycks alltså vara systemisk. Och exemplen är fler: i början av förra året presenterade coronakommissionen sin slutrapport om Sveriges hantering av covid-pandemin. Där påpekades att regeringen aldrig överlämnat meningsfull dokumentation om avgörande interna överväganden liksom om offentliga beslutsprocesser.⁵ Inga-Britt Ahlenius, som tidigare bland annat varit riksrevisor, vädrade i en krönika i Svenska Dagbladet sin frustration över problemet med tomma arkiv och bristen på meningsfull offentlig information. Kort sagt, alla känner igen symptomen men ingen vill ta itu med den bakomliggande orsaken.

När kommissionens ordförande Helena Jäderblom […] bad om att få ut de hemlighållna dokumenten, avslog UD:s rättsavdelning begäran.

Vad gäller Dawit Isaak så beslutade det svenska utrikesdepartementet att censurera eller helt undanhålla vissa dokument i hans konsulära akt. När kommissionens ordförande Helena Jäderblom – jurist och ordförande i Högsta förvaltningsdomstolen – våren 2022 bad om att få ut de hemlighållna dokumenten, avslog UD:s rättsavdelning begäran. Enligt Jäderblom berodde detta på den specifika formulering om relevant information som finns i regeringens direktiv till kommissionen.⁶ En formulering som inte fanns med i utrikesutskottets och riksdagens skrivelser.

Rättscheferna på UD, Carl Magnus Nesser och Charlotte Kugelberg, förklarade:

”I direktiven till utredningen anges att kommissionen ska ges tillgång till all relevant information, inklusive uppgifter som omfattas av sekretess […] De uppgifter som har maskerats och de handlingar som har tagits bort ur Dawit Isaaks akt är mot den bakgrunden inte relevanta för kommissionens granskning.” ⁷  

Relevant är relevant

Som kommissionen påpekade i sin rapport var det tvåfaldigt fel av UD att inte lämna ut all dokumentation. För det första var det från början kommissionens uppgift att granska all (det vill säga all befintlig) dokumentation om Dawit Isaak, inklusive information som ”kan omfattas av annan sekretess än utrikessekretess eller konsulär sekretess”.⁸ Det var så utrikesutskottet i riksdagen från början hade definierat uppdraget.⁹ Därför är det mycket tveksamt att viss information skulle kunna undanhållas. För det andra bör det vara upp till kommissionsledamöterna, inte regeringen, att avgöra vilken information som är eller inte är relevant för deras granskning.

I slutändan verkar allt hänga på ordet relevant.

I slutändan verkar allt hänga på ordet relevant. Medan regeringens riktlinjer till kommissionen i stort följer riksdagens begäran så gavs tjänstemännen med detta extra ord spelrum för att undanhålla viss dokumentation. Med hjälp av verbal akrobatik och en smula selektivt resonemang kunde UD:s jurister mörklägga vissa uppgifter. Ändå kvarstår frågan: om den undanhållna informationen inte ansågs relevant för kommissionens arbete, varför bryr man sig då om att hemligstämpla den? Vad ville regeringen dölja? Helena Jäderblom sammanfattade situationen i en intervju med tidningen Journalisten: “Vi menar att de (UD) har ett underligt sätt att se på saken.”

Kommissionen fick aldrig veta, och tycks inte ha efterfrågat, hur många dokument som den inte fick tillgång till. Dessutom innehöll de dokument som censurerats, och som kommissionen fick se, inga sekretessbeteckningar eller annan information som talade om på vilka grunder text maskerats.¹⁰ Som svar på min fråga till UD om detta svarade UD i januari i år att antalet handlingar i Dawit Isaaks konsulära akt som undanhållits är ”mycket lågt”. Någon siffra angavs inte och ännu en gång framhålls UD:s tidigare bedömning: att kommissionen inte behövde uppgifterna för att utföra sitt arbete och/eller att informationen skulle kunna ha en negativ inverkan på möjligheterna till frigivning.¹¹  ”Dessa dokument är så känsliga att regeringen inte kunde ge tillgång till dem”, skrev UD-tjänstemannen.¹²

Regeringens motiv och avsikt

I en intervju med Expressen i november förra året gick utredningsordföranden Helena Jäderblom så långt som att antyda att regeringen med avsikt hade valt den mycket specifika och snäva formuleringen av sina direktiv till kommissionen för att kunna hemlighålla information. ”Jag tror att det var därför man hade skrivit direktiven på det sätt som man hade gjort”, sa hon.

Om Jäderblom är korrekt citerad så är uttalandet minst sagt uppseendeväckande. Lika anmärkningsvärt är att hennes påpekande inte ledde till någon officiell reaktion att tala om. Inte ens riksdagens utrikesutskott, som till att börja med begärde en utredning, har hittills yttrat sig i frågan.¹³

Med andra ord: en framstående jurist och ordförande för en statlig utredning anklagar i första hand regeringen för att inte bara undanhålla information från en utredning, utan för att sabotera dess arbete från början. Jäderblom insåg säkert att hon talade om möjliga hinder och otillbörlig påverkan från regeringens sida – en allvarlig anklagelse och ett potentiellt lagbrott.

När jag frågade henne om detta i ett mejl i december, avböjde hon att kommentera regeringens motivering. På frågan om Expressen-journalisten Leif Brännström, som intervjuade henne, hade felciterat eller feltolkat hennes kommentarer svarade hon inte.

Vilket i så fall innebär att regeringen medvetet begränsade kommissionens möjligheter att granska.

Det verkar som om regeringen redan från början inte ville att kommissionens ledamöter skulle få ta del av viss mycket känslig information i Dawits Isaaks konsulära akt. Och regeringen bör ha varit medveten om detta redan 2021, när riksdagen bad den att tillsätta en särskild undersökningskommission med tillgång till all information i de aktuella fallen. Vilket i så fall innebär att regeringen medvetet begränsade kommissionens möjligheter att granska.

I sin slutrapport noterade utredningen rätt och slätt att på grund av regeringens vägran att dela med sig av vissa Dawit Isaak-handlingar, kunde den inte till fullo utföra sitt uppdrag. Utöver det pekade kommissionen bara på ”vissa brister i hanteringen” i regeringens arbete med att få Dawit Isaak och även Gui Minhai fria.¹⁴

Utredningen överklagade aldrig formellt utrikesministeriets beslut att censurera dokumenten i Dawit Isaaks fall. Helena Jäderblom tog upp frågan med kabinettsekreterare Robert Rydberg i juni förra året. Han bekräftade rättsavdelningens beslut från våren.¹⁵

Ingen framkomlig väg

I ett mejl i december 2022 angav Helena Jäderblom ett till synes tekniskt argument som svar på frågan varför kommissionen inte överklagade UD:s nej till att få se samtliga dokument i Dawits akt. Hon menade att eftersom rättsavdelningen inte svarade på en formell begäran om en allmän handling kunde avslaget inte överklagas. Uppenbarligen ansågs inte samtliga dokument vara allmänna handlingar, utan ingick förmodligen i minnesanteckningar eller utkast som inte alltid omfattas av reglerna för offentliggörande.¹⁶ Jäderblom förtydligade inte ytterligare.

Men när Expressen en månad tidigare pressade henne på varför hon och kommissionen inte formellt motsatte sig UD:s nej till att lämna ut samtliga tillgängliga uppgifter om Dawit Isaak, så medgav Jäderblom att man hade kunnat lämna in en formell begäran. Hon menade att ett sådant steg dock ”hade känts väldigt märkligt”. ”Vi tyckte att vi inte skulle behöva göra det. Vi var en kommission som var tillsatt av regeringen och då pratade vi med företrädarna på UD och fick besked att vi inte skulle få ut de där handlingarna. Då utgår jag från att man står för det i ledningen också […] Det var ingen framkomlig väg.”

Kommissionen anger inte exakt hur deras arbete påverkats av UD:s vägran att lämna ut viss dokumentation. I slutrapporten antyds dock att även om kommissionen inte såg någon direkt anledning att kritisera UD:s engagemangspolitik, som innebär utökad och breddad dialog med makthavarna i Eritrea (för att påverka Dawit Isaaks frigivning), ansåg kommissionen att den inte kunde ge en fullständig bedömning av denna strategi. Förutom främjandet av olika kulturella och sociala kontakter innebär denna politik så kallad tyst diplomati – förhandlingar bakom kulisserna, bortom offentligheten. Detta innebar bland annat att den svenska regeringen verkade för att FN:s sanktioner mot Eritrea skulle slopas.¹⁷ Kommissionen noterade även bristen på information om de interna beslutsprocesserna: ”Mot bakgrund av den dokumentation som kommissionen har fått granska ser den inte anledning att kritisera valet av handlingslinje. Kommissionen erinrar dock om att den bedömningen görs med förbehåll för att kommissionen inte har fått ta del av samtliga uppgifter i fallet.” [ff:s kursivering]¹⁸

Förmodligen hade en formell protest sänt en stark signal till makthavarna.

Men trots detta så gjorde utredningen ingenting eftersom alla försök att överklaga undanhållandet av information antagligen ansågs meningslösa. Detta visar på problemet i ett nötskal. Kommissionen ville undvika konfrontation och den tycks inte ha ansett att offentlighetsprincipen, i vidare bemärkelse, var skäl nog att driva frågan vidare. Ledamöterna ansåg uppenbarligen att en statlig granskningskommission inte borde eller kunde överklaga ett beslut av en annan statlig institution.

Förmodligen hade en formell protest sänt en stark signal till makthavarna. Samma sak om utredningen hade vägrat presentera en slutrapport tills dess att frågorna om dokumentationen hade granskats grundligt. Och av allt att döma var det ingen av kommissionens ledamöter som övervägde att avsäga sig sitt uppdrag.

Inte så oavhängig …

Man bör komma ihåg att riksdagen efterfrågade ”en oberoende utvärdering som är fristående från regeringen och som görs av personer som självständigt kan utvärdera regeringens och berörda myndigheters arbete […]”.¹⁹ Men av de tre ordinarie ledamöterna – ordförande Helena Jäderblom, Pål Wrange och Ulrika Cronenberg Mossberg, har två nära anknytning till UD. Wrange är visserligen juridikprofessor vid Stockholms universitet men har tjänstgjorde i elva år som internationell rättsrådgivare till UD. Cronenberg Mossberg är karriärdiplomat och tidigare svensk ambassadör i bland annat Litauen.²⁰

I sin rapport noterar kommissionen att flera tjänstemän från UD vägrade att svara på utredningens frågor på grund av sin tystnadsplikt.²¹ Kommissionen tycks inte ha gjort några ansträngningar för att lösa dem från tystnadsplikten. Detta trots att utredningen skulle söka relevant information från anställda på UD.²²

Den svenska regeringen var inte bara oroad över vilken dokumentation kommissionens ledamöter skulle få se och granska bakom stängda dörrar. Man oroade sig också för vilken information som i slutändan skulle förmedlas till allmänheten. I oktober 2021, när kommissionen påbörjat sitt arbete, föreslog regeringen därför i proposition 2021/22:30 en ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Detta gjordes med hänvisning till att riksdagen begärt översyn i två ärenden, nämligen Dawit Isaak och Gui Minhai.

Regeringen ville först och främst skydda personuppgifter, “det kan exempelvis röra uppgifter om hälsotillstånd hos såväl de frihetsberövade som anhöriga till dessa, uppgifter om vilken behandling de frihetsberövade kan ha utsatts för och vad som sagts vid eventuella konsulära besök”.²³ I den slutliga versionen av lagen används en mer allmän formulering, som rakt på sak anger att sekretessen gäller för uppgift om såväl personliga som ekonomiska förhållanden […] ”om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider skada eller men om uppgiften röjs”.²⁴ 

Björn Tunbäck […] undrade då varför det behövs ett extra sekretessinstrument just för den här utredningen?

Den nya lagen antogs i december 2021. Björn Tunbäck, styrelseledamot i Reportrar utan gränser och under många år aktivist för Dawit Isaaks frigivning, undrade då varför det behövs ett extra sekretessinstrument just för den här utredningen?

I sitt förslag till ändring i sekretesslagen betonade regeringen att tillägget inte innebär en utvidgad sekretess utan att den stärker skyddet för den enskildes integritet – särskilt för Dawit och Gui.²⁵ Enligt rättsstatsprincipen bör dock lagar vara allmängiltiga snarare än riktade mot enskilda individer eller situationer. Den specifika ändringen i sekretesslagen visar att regeringen ville förhindra full insyn i hur UD arbetat och fortsätter att arbeta med dessa två ärenden.

Inte ens i Sverige

I slutändan är de svenska medborgarna Dawit Isaak och Gui Minhai de stora förlorarna i denna kontrovers. Enligt Konventionen till skydd för alla människor mot påtvingade försvinnanden och andra internationella lagar har offer för förtryck och deras familjer rätt att få veta sanningen om vad som hänt. Frågan är vad dessa lagar och konventioner gör för nytta om de inte kan verkställas, inte ens i Sverige. Utredningen skulle från början granska allt konfidentiellt material. Genom att inte insistera på att till 100 procent fullfölja denna uppgift slösade kommissionen bort en möjlighet att få tillgång till samtliga fakta i regeringens hantering av de båda fallen.

Men kanske ser vi nu början till slutet för att makthavarna snedvrider det svenska utredningsväsendet? Inom kort ska UD:s rättsavdelning komma till riksdagens Utrikesutskott för att tala om vilka åtgärder departementet vidtagit i samband med SOU 2022:55, det vill säga granskningen av arbetet med att befria Dawit Isaak och Gui Minhai. Måhända kan detta skapa ringar på vattnet.

För så länge som regeringen tillåts påverka och delvis kontrollera arbetet i offentliga utredningar kommer lojalitets- och potentiella intressekonflikter att förminska både effektiviteten i arbetet och nyttan av vad utredningarna kommer fram till. Med andra ord, en sådan inblandning motverkar själva syftet med granskningarna.