Ingen fred så länge Moskva har hoppet kvar

Medan andra stora krigshändelser avslutats med fredskonferenser blev det ingen sådan efter andra världskriget. Visserligen hade ledarna från USA, Storbritannien och Sovjet träffats på Jalta i februari 1945. Förhandlingarna fortsatte i Berlin under sommaren samma år. Resultatet blev ett Europa, uppdelat med en järnridå mellan Öst och Väst. Men det blev inget underskrivet dokument som gav juridisk legitimitet åt bland annat de förändringar av de olika nationsgränser som var ett resultat av kriget. För Sovjetunionen var det viktigt att få gränsjusteringarna i Polen internationellt erkända. Sovjet ville behålla det territorium i östra Polen man erövrat 1939. Som kompensation hade Tyskland fått avstå markområden till Polen fram till floderna Oder-Neisse. Den här ändringen var inte fullt erkänd av vare sig Tyskland eller Polen.

Helsingforsavtalet säkrade Europas säkerhetsordning

Redan från 1950-talet försökte Sovjetunionen upprepade gånger att få till stånd en europeisk säkerhetskonferens. I början av 1970-talet var Sovjetunionens relationer med Kina dåliga, och USA uppfattade att det fanns möjligheter att inleda förhandlingar kring väsentliga frågor och att det fanns signaler från Moskva att man var beredd att göra eftergifter.

Europeiska säkerhetskonferensen (ESK) inleddes i augusti 1973 och fortsatte till 1975, då ett avtal undertecknades i Helsingfors. Praktiskt taget alla europeiska stater samt USA och Kanada skrev under avtalet. ESK kom sedan att bli ett forum för en återkommande dialog mellan öst och väst.

Överenskommelsen 1975, som har kommit att kallas Helsingforsavtalet, innehöll en bred politisk överenskommelse men det är tre principer som har en särskild betydelse som de grundregler som blev centrala för en europeisk säkerhetsordning:

–       Gränsers okränkbarhet

–       Alla staters rätt att själva besluta hur de vill utforma sin säkerhet

–       Mänskliga rättigheter och inte minst rätten till yttrandefrihet

Generalsekreterare Leonid Brezjnev var belåten. Efter flera års ansträngningar att få till stånd ett avtal hade Sovjetunionen äntligen lyckats. De territoriella vinster som uppnåtts under det andra världskriget ansåg man i Moskva nu vara internationellt erkända. De delar av avtalet som innehöll bestämmelser om mänskliga fri- och rättigheter betraktade man mer som en symbolisk gest. Ingen i den sovjetiska ledningen avsåg att leva upp till den humanitära delen i avtalet.

Detta är ett exempel på att Moskva inte respekterar de avtal man skrivit under.

Eftersom förhandlingarna i Helsingfors betraktades som en framgång lyftes texten från avtalet fram i sovjetiska medier. Tidningarna Pravda och Izvestija trycktes i tjugo miljoner exemplar och översättningar gjordes även till minoritetsspråk och gavs ut i pamflettform. För första gången fick medborgare i Sovjet läsa att det fanns mänskliga rättigheter som Sovjetunionen förpliktade sig att följa. I Moskva bildade i maj 1976 en grupp dissidenter en sammanslutning för att övervaka och främja att Sovjetunionen följde Helsingforsavtalet. Nyheterna om att det fanns en Helsingforsgrupp i Moskva spreds snabbt i Sovjetunionen.

I de baltiska länderna och Ukraina började dissidenter åberopa Helsingforsavtalet som en legitimerande källa för delrepublikernas självbestämmande. Dessa initiativ följdes bland annat av bildandet av rörelsen Solidaritet i Polen och Charta 77 i Tjeckoslovakien.

Helsingforsprocessen hade påbörjats i Moskva för att legitimera den sovjetiska övermakten bakom järnridån. I stället blev avtalet ett verktyg för oliktänkande till regimen att legitimera motståndet mot denna övermakt. Kritiken mot den sovjetiska ledningen ledde inte fram till ökad frihet för folken bakom järnridån. I början på 1980-talet hade de flesta förkämparna i Sovjetunionen fått hårda domar mot sig eller emigrerat.

Detta är ett exempel på att Moskva inte respekterar de avtal man skrivit under.

Så blev storkrig i Europa otänkbart

Sovjetunionens sammanbrott och Tysklands återförening innebar att det krävdes en konferens för att säkerställa att de grundtankar som avtalats 1975 även skulle gälla i den helt nya situation som uppstått i Europa. Vid ett möte i Paris 1990 undertecknades Parisstadgan för ett nytt Europa, en deklaration för att markera att en era av demokrati, fred och enighet hade skapats i Europa. Samtidigt undertecknades ett avtal om reducering av de konventionella militära styrkorna.

Fyra år senare, vid en konferens i Budapest, togs beslut att med utgångspunkt från det gamla ESK bilda Organisationen för samarbete och säkerhet i Europa, OSSE. OSSE fick ett formellt sekretariat, högre råd, parlamentarisk församling, center för konfliktförebyggande och byrå för fria val (som senare blev byrån för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter, ODIHR). OSSE fick även rollen som regional organisation inom FN.

Slutet av det kalla kriget skapade segerglädje, gränsande till hybris. Känslan av triumf baserades på uppfattningen att det var liberala, västerländska värderingar som var orsaken till att kommunistiska diktaturregimer fallit samman. Nu skulle den fortsatta utvecklingen omforma alla Europas stater, inklusive Ryssland, efter den västerländska modellen med demokrati och marknadsekonomi. Nu uppfattade många att vi fått en europeisk säkerhetsordning baserad på Helsingforsavtalet, Parisstadgan och OSSE.

Föreställningen att krig i Europa var ett avslutat kapitel blev snart den gemensamma analysen. Inriktningen mot internationella insatser och minskade försvarsutgifter blev en ledstjärna i de flesta västeuropeiska huvudstäder. De stater som befunnit sig bakom järnridån sökte medlemskap i Nato för att försäkra sig om att de inte återigen skulle bli utsatta för påtryckningar och hot från Moskva.

Den europeiska gemenskapen utvecklades mot att bli en union. En idé inom EU är tanken om att ett ömsesidigt beroende (interdependence) är en grundläggande förutsättning för att förhindra krig. Genom att göra den ryska ekonomin beroende av den europeiska marknaden skulle det bli omöjligt för Ryssland att återfalla i sitt tidigare aggressiva beteende. I Tyskland fick detta beteckningen Wandel durch Handel – förändring genom handel.  Allt detta ägde rum i föreställningen om att det fanns en stabil och fungerande europeisk säkerhetsordning som även innefattade Ryssland.

Handel skapade inte fred

Den politiska ledningen i Moskva hade svårt att anpassa sig till en roll som en ”vanlig” stat i den europeiska gemenskapen. I stället ville man behålla den roll som stormakt som Sovjetunionen haft under det kalla kriget. Vid bildandet av OSSE drev Ryssland uppfattningen att organisationen skulle få en ledande roll i det europeiska samarbetet. Syftet var att flytta makt från EU och Nato till en organisation där Ryssland kunde utöva inflytande på besluten. De västeuropeiska staterna accepterade inte det ryska försöket till maktförflyttning. Självklart skulle OSSE spela en viktig roll i det europeiska samarbetet, men inte som organisation som var överordnad andra samarbetsformer.

I stället kom EU att bli en allt viktigare aktör. OSSE fortsatte som en viktig organisation, men grundreglerna från Helsingfors kom mer i skymundan eftersom de marknadsekonomiska initiativ som byggde på ömsesidigt beroende fick allt större betydelse.

Flera avtal som skulle säkra freden i Europa undertecknades. I Budapest 1994 ingick tre kärnvapenmakter – Ryssland, USA och Storbritannien – ett avtal som garanterade Ukrainas territoriella sammanhållning i samband med att landet lämnade ifrån sig sina kärnvapen från sovjettiden. Det andra var ett vänskapsavtal från 1997 som innebar att Ryssland och Ukraina erkände varandras gränser. Ryssland fick då rätt att arrendera en del av den tidigare sovjetiska flottbasen i Sevastopol på Krim till 2017 (under Janukovytjs presidenttid förlängt till 2042).

I Paris 1997, kom Ryssland och Nato överens om sina fortsatta relationer genom Nato-Russia founding act, där bland annat Helsingforsavtalet lyftes fram.

Väst blundade för Rysslands revanschism

Vad många inte insåg var att Ryssland inte var beredd att leva upp till något av de avtal man undertecknat. Det ryska beteendet är inte byggt på samarbete och ömsesidiga eftergifter. I stället betraktar man omvärlden ur ett nollsummeperspektiv. Vinner du, förlorar jag. Ryssarna har fått lära sig berättelsen att omvärlden alltid angriper Ryssland. De ryska övergreppen har däremot inte presenterats.

Efter att Ryssland inlett sitt angreppskrig mot Ukraina hoppade den ryske diplomaten Boris Bondarev av från utrikesdepartementet. I en artikel i tidskriften Foreign Affairs har han gett en skrämmande inblick i verksamheten på hans tidigare arbetsplats. Utrikespolitiken styrdes helt från Kreml. Diplomater på plats i olika länder hade ingen möjlighet att påverka de dekret som kommer från Moskva. De uppmuntras i stället att bekräfta Putins världsbild.

Putins uppfattning är att Sovjetunionens kollaps var en av ”det förra århundradets stora geopolitiska katastrofer”. Allt detta berodde på att västvärlden ville krossa Ryssland och ta över makten i Moskva.

Den här synen på omvärlden är av en central betydelse för maktutövningen i Kreml. Konsekvensen blir att Ryssland måste ha en intressesfär där Kreml kan utöva sin makt i syfte att skydda det egna maktinnehavet. I denna analys spelar Ukraina en central roll. I den historiska essä som Putin publicerade våren 2022 beskrivs Ukraina som en naturlig del av Ryssland. Enligt Putin finns det inga belägg för en ukrainsk nation med eget språk, kultur eller historia. Allt är ett påfund av västliga intressen för att på olika sätt angripa Ryssland.

Det finns därför en logik i de ryska övergreppen mot Georgien 2008 och mot Ukraina 2014. Men det är en logik som vi i Väst inte ville ta till oss. Förhoppningarna om att ett ekonomiskt ömsesidigt beroende skulle få Ryssland på bättre tankar var alltför starka. Importen av billig rysk gas och olja var ett starkt incitament att inte bryta förbindelserna med Moskva.

Ropen höjs för fredsförhandlingar

När Putin i december 2022 presenterade de krav han hade för att upprätthålla fred i Europa var det tydligt att den säkerhetsordning som växt fram ur Helsingforsavtalet och Parisstadgan inte gällde i hans värld. Här fanns inget utrymme för hänsyn till mindre staters intressen. Här gällde regeln att den ryska makten skulle ha företräde.

När sedan den ryska militära uppladdningen fortsatte runt Ukrainas gränser var det många som fortsatte att bedöma hotet efter en analysmodell byggd på västliga, rationella principer. Fortfarande, med ekonomiska konsekvenser som argument, var det svårt att förstå motivet för ett angrepp, trots varningar från USA:s underrättelsetjänst. Men Putin hade helt andra bevekelsegrunder än strikt ekonomiskt rationella. Hans analys byggde på att västvärlden var splittrad, inte minst genom den politiska turbulensen i USA. Men även att det europeiska beroendet av rysk gas och olja skulle omöjliggöra kraftfulla motåtgärder. Riskerna för att inleda ett angrepp mot Ukraina som ett första steg i att tillgodose imperiedrömmarna i Kreml, bedömdes därför värda att ta.

Kriget i Ukraina har nu pågått i ett år. Tack vare den ukrainska försvarsförmågan, folkets uppslutning bakom den politiska ledningen och omfattande stöd från västvärlden har det ryska anfallet kört fast. De mänskliga offren är samtidigt stora. Någon avgörande seger för de ukrainska förbanden verkar inte finnas i närtid. Med detta som bakgrund finns det en grupp av forskare och politiker i västvärlden som förespråkar vapenstillestånd och förhandlingar. Henry Kissinger har i en artikel i The Spectator redovisat att ett vapenstillestånd följt av fredsförhandlingar är nödvändigt. Samma analys gör professorn i internationella relationer Steve Walt i Foreign Policy. Men de är inte ensamma, det finns fler som till varje pris vill få slut på kriget i Ukraina så fort som möjligt.

En lyckad fredsförhandling måste leda fram till ett avtal. Men det räcker inte med ett avtal som enbart avslutar krigshandlingarna. Det behövs en överenskommelse som ger Ukraina rimliga garantier för att Ryssland inte kommer att återuppta sitt angrepp. Detta kräver att Ryssland accepterar Ukrainas rätt till självständighet, en egen historia, språk och kultur. Det finns inte mycket som talar för att Ryssland kommer att gå med på dessa krav. De motiv som Putin använt för att angripa Ukraina visar på en helt motsatt uppfattning. Så länge som Ryssland tror att de kan segra är ett långsiktigt fredsavtal inte möjligt.

Ett val mellan Jalta och Helsingfors

Den europeiska säkerhetsordning som vi mödosamt försökt bygga upp med början i Helsingforsavtalet finns alltså inte längre. En av de större aktörerna i denna säkerhetsordning har brutit mot alla de grundregler som vi trodde att vi var överens om. Inte bara respekt för de mänskliga rättigheterna utan även gränsers okränkbarhet och staters rätt till självbestämmande. En förutsättning för en säkerhetsordning är att alla deltagande parter är villiga att följa det överenskomna regelverket och att man delar de grundläggande värderingarna. Det har Ryssland visat att man inte gör. Enda anledningen till att man fogat sig är den egna svagheten. Så fort som ledarskiktet i Kreml uppfattat sig tillräckligt starka och att omvärlden visat svaghet har man använt militära maktmedel för att skaffa sig fördelar.

Den tyska utrikesministern Annalena Baerbock hävdade i ett tal vid säkerhetskonferensen i München nyligen att vi har två olika säkerhetsordningar att välja mellan. Det ena är det system som växte fram ur avtalet i Helsingfors där 35 stater enades om vilka regler som skulle gälla för säkerheten i Europa. Det andra är de beslut som togs på Jalta av tre statschefer och där Stalin fick fria händer i östra Europa. Ett val mellan en säkerhetsordning baserat på ett delat ansvar för säkerhet och fred eller ett system med maktkamp och ett Europa uppdelat i intressesfärer.

Samlevnaden i Europa måste ha en säkerhetsordning som grund. Vi måste veta att de stater som ingår i den europeiska gemenskapen inte är beredda att ta till vapen för att få igenom sina krav. En återgång till den ordning som gällde under förhandlingarna på Jalta skulle leda till att mindre stater skulle förlora möjligheten att påverka sin egen säkerhet. En ny säkerhetsordning bör därför tas fram med Helsingforsavtalet som förebild. Däremot är det inte givet att Ryssland kan ingå i ett sådant avtal. Detta betyder inte att vi ska sluta samtala med Moskva, men vi måste vara realistiska och inse att en politik med ömsesidigt beroende inte är en framkomlig väg. Sedan vet vi inte vad som händer.