De kallades politiskt självmord men har blivit en internationell succé. Jonas Eliasson, som var med och utformade systemet med trängselavgifter, skriver i denna analys om det som fungerade i Stockholm och varför väljarna sparkar bakut i Göteborg.

Fråga någon utanför landets gränser vad Sverige är känt för och du kommer förmodligen att få höra om ABBA, den svenska synden, jämställdhet och trängselavgifter. Åtminstone om du talar med någon i trafikplaneringsvärlden, för på det sistnämnda området är Sverige världsberömt.

Trängselavgifter har ihärdigt förespråkats av ekonomer och trafikplanerare åtminstone sedan tidigt 1960-tal, men är fortfarande ovanligt. Men nu rör det på sig i världens mest bilälskande land: New York ska införa trängselavgifter på södra Manhattan med start 2021. Om det faller väl ut ligger flera andra amerikanska städer i startgroparna. Och Sverige – i synnerhet Stockholm – nämns hela tiden som en förebild och inspiration. Flera av oss som arbetat länge med de svenska trängselskatterna anlitas ständigt som rådgivare till nyfikna städer över hela världen. Så vad är det då som de kan lära sig av våra erfarenheter? Det finns både saker att ta efter och saker att undvika.

 Korka upp med avgifter

Utomlands är man inte överdrivet intresserad av de komplicerade politiska historierna i Stockholm och Göteborg – hur Miljöpartiet i regeringsförhandlingarna drev igenom ett försök i Stockholm trots att Socialdemokraterna i Stockholm lovat att inte införa trängselavgifter, eller hur man i Göteborg införde trängselavgifter bland annat för att få loss mer statliga infrastrukturpengar och den långvariga politiska turbulens som det har lett till. Politisk kohandel och rävspel är intressant men inte världsunikt. Nej, utomlands är det tre frågor man vill ha svar på: Fungerar det? Vad händer med opinionen? Och vad är egentligen de svåraste hindren?

Den första frågan är enklast att svara på: ja, trängselavgifter fungerar. De minskar verkligen trafiken och därmed trängseln. I Stockholm minskade trafiken till innerstaden med 20 procent vid införandet 20061. Trots ökande befolkning och ekonomisk tillväxt har inte trafiken ökat sedan dess – med tiden har trafiken till och med minskat lite till. När trängselskatterna höjdes 2016, och även infördes på Essingeleden minskade trafiken ytterligare 5 procent både på Essingeleden och till innerstaden. Det låter kanske inte så mycket, men när det är mycket trängsel är det en enorm skillnad.

Trängsel är nämligen ett ickelinjärt fenomen.

Trängsel är nämligen ett ickelinjärt fenomen. Nära kapacitetsgränsen räcker det med en liten trafikökning för att köerna ska växa mycket snabbt, och omvänt kan även ganska små trafikminskningar minska köerna radikalt. Den 20-procentiga minskningen 2006 minskade kötiderna på infartslederna med över en tredjedel, och i somliga fall med mer än hälften. Den femprocentiga trafikminskningen på Essingeleden 2016 kortade perioden med riktigt svår trängsel med en timme.

I Göteborg minskade trafiken på de vägar där trängselskatt tas ut med 12 procent, men där blev trängselminskningarna inte alls lika påtagliga eftersom man redan från början hade mindre trängsel än Stockholm2. I Göteborg har trafiken ökat med någon procent om året efter införandet, vilket dock är långsammare än befolkningsökningen.

De flesta vet inte ens om att de har ändrat sina vanor

Egentligen borde det inte vara någon överraskning att trängselavgifter fungerar. Bilister reagerar på kostnader, precis som alla andra konsumenter. Men precis som det var i Sverige före 2006 är det en vanlig missuppfattning i övriga världen att bilister inte kan ändra sig ett dugg – exakt varje bilresa som genomförs måste göras just där och då. Så är det förstås inte. De svenska erfarenheterna är egentligen precis det man kan förvänta sig; en viss del av bilresorna kan utan större problem flytta till andra platser, färdmedel eller tidpunkter. Och det räcker att flytta en ganska liten del av bilresorna för att göra stor skillnad när det är mycket trängsel. Det handlar inte om att viss andel av bilisterna som anpassar sig: det är just en viss andel av resorna som ändras.

Nästan alla bilister ändrar sig i viss mån, olika mycket olika dagar. De flesta kommer inte ens veta om att de ändrat sig. En studie från Stockholm visade att den verkliga trafikminskningen var ungefär fyra gånger större än vad bilisterna själva var medvetna om3. Det hänger ihop med att resmönster varierar mycket mer än vad de flesta tror. Även om trafiken som helhet kanske ser likadan ut från dag till dag varierar sammansättningen. Av biltrafiken i Stockholms innerstad, till exempel, är bara en fjärdedel ”vanebilister” som kör där i stort sett varje dag. Resten är ”sällanbilister”, som kör där ett par gånger i veckan eller (i de flesta fall) mycket mer sällan. Då är det inte så konstigt att en avgift gör att vissa bilresor försvinner, och att många av dem som ändrar sig inte ens själva märker det. Å andra sidan: att de flesta bilresor i innerstaden är ”ovanliga” i denna mening betyder att många av resorna representerar ett stort värde för en resenär, transportör eller kund. Att helt förbjuda biltrafik i innerstaden skulle därför innebära en proportionellt sett mycket större uppoffring för resenärerna än att bara hyvla av en mindre andel.

Bilköer på Essingeleden en eftermiddag. Foto: Tomas Oneborg /TT

Bilköer på Essingeleden en eftermiddag. Foto: Tomas Oneborg /TT

Vi nästan halverade bilköerna över en natt

Det är det som är det finurliga med trängselavgifter, jämfört med klumpigare åtgärder som totalförbud av olika slag; det är resenärerna själva som avgör om varje enskild resa (eller transport) är så värdefull att den är värd den extra kostnaden. Trängselavgifterna sorterar resorna i ”svåra att ersätta”, som blir kvar och kommer fram snabbare, och ”lätta att ersätta”, som anpassas på något sätt – kanske en annan tidpunkt, destination eller färdmedel. Att resterande resor blir allt svårare att ersätta märktes bland annat på att höjningen av trängselskatterna i Göteborg 2015 och Stockholm 2016 gav proportionellt sett mindre effekt än när trängselskatterna först infördes.

I efterhand kanske det verkar självklart att trängselavgifter fungerar. Men det var det sannerligen inte 2003, när Stockholms trängselskattesystem designades. Jag ledde arbetet med trafikprognoser och utformningsförslag till politikerna som fattade besluten. Visserligen var det uppenbart att trängselavgifter skulle minska trafiken, men det var svårt att veta hur stor effekten kunde bli. Till vår hjälp hade vi trafikprognosmodeller, men inte ens jag själv trodde att trafikprognoserna visade riktigt rätt. Prognosmodellerna tydde nämligen på att en måttlig avgift på 10-20 kr per passage skulle minska trafiken med runt 20%, vilket skulle vara en bra bit över målet på 10-15% trafikminskning. Men det verkade helt orimligt mycket: prognosmodellerna måste ha fel, trodde vi. Dessutom var vi osäkra på i vilken grad trafikminskningen verkligen skulle synas. Men det som hände var nästan exakt det som modellerna sade: trafiken minskade runt 20%, och bilköerna nästan halverades över en natt. Jag och flera andra hade varit angelägna om ett stort utvärderingsprogram, för vi trodde att ingen annars skulle märka effekterna. Utvärderingen var fortfarande viktig, men inte alls lika nödvändig som vi hade trott. Efter bara några dagar var det ingen som längre ifrågasatte att trängselavgifter fungerade.

Älskade i Stockholm och backlash i Göteborg

Detta är den första erfarenheten som otaliga representanter för städer från hela världen kommer till Sverige för att lära sig mer om: att rätt utformade kan trängselavgifter verkligen minska trängseln. Men nästa fråga är hur man övertygar allmänheten om att det är en bra idé. För den största överraskningen i Stockholm var faktiskt inte trafikminskningen, även om den var större än väntat. Det verkligt häpnadsväckande var hur radikalt opinionen svängde. Strax före starten var över två tredjedelar negativa, men efter drygt ett år var över två tredjedelar positiva. Från att varit ”det dyraste och mest plågsamma sätt att begå politiskt självmord som någonsin uppfunnits”, som chefen för miljöavgiftskansliet Gunnar Söderholm som ansvarade för genomförandet uttryckte det efteråt, så blev trängselskatterna ”älskade” och ”en succé”, för att citera Aftonbladets och Dagens Nyheters kanske väl översvallande rubriker. Samma sak hände i Göteborg: från omkring 25% positiva före starten till omkring 45% ett drygt år efteråt4 – visserligen fortfarande en minoritet men en stor omsvängning. Det politiska och opinionsmässiga efterspelet har däremot sett helt annorlunda ut i de två städerna. I Stockholm fortsatte stödet öka5 för att nästan nå 70% 2011, och debatten dog nästan ut; trängselskatten uppfattades knappt som kontroversiell. I Göteborg blev det i stället en hård politisk strid och stora partipolitiska omvälvningar, med bland annat nya partier i kommunfullmäktige (först Vägvalet och sedan Demokraterna). Striden har handlat minst lika mycket om tågtunneln Västlänken, som finansierades bland annat med trängselskatterna. Varför blev resultaten så olika i Göteborg och Stockholm?

Den frågan har varit föremål för flera studier. Opinionssvängningen i Stockholm verkar bero på tre saker. För det första blev fördelarna större än man trott. För det andra blev inte nackdelarna lika stora som man trott. Många verkar ha förväntat sig en katastrof, men sedan visade det sig att det inte var så svårt att anpassa sig som man trott. För det tredje är ”status quo-bias” ett välbelagt psykologiskt fenomen: undermedvetet är människor skeptiska till förändringar åt något håll6. Innan trängselskatterna infördes var man emot dem, men när de väl hade införts ville man inte ta bort dem. En studie som jag och några kollegor genomförde tydde på att nästan hela ökningen av stödet i Göteborg berodde på status quo-effekten7.

Fransmännen var negativa till alla lösningar

Att vara positiv till trängselavgifter är också starkt korrelerat med två andra generella attityder: dels att se prissättning som en generellt sett acceptabel metod för att fördela knappa resurser, dels att vara generellt positiv till offentliga ingripanden och offentlig verksamhet. Att vara positiv till prissättning som fördelningsmekanism är ofta förknippat med den politiska högersidan, medan att vara positiv till offentlig verksamhet ofta är förknippat med den politiska vänstersidan. Trängselavgifter kan därför ses antingen som en höger- eller vänsteråtgärd beroende på om den uppfattas som en ”marknadslösning för att fördela vägutrymme” eller om den uppfattas som ”ökat offentligt inflytande”.

Fransmännen var för övrigt mer negativa till alla metoder att fördela platserna på färjan.

Ett sätt att mäta folks inställning till sådana principer är att be dem göra ett tankeexperiment, som till exempel (i kort version): ”Säg att en bro behöver repareras och ersättas av en bilfärja. Men alla bilar ryms inte på färjan. Hur ska utrymmet fördelas? Hur rimligt och rättvist anser du att följande metoder är: 1) Prissättning. 2) Kö. 3) En myndighet fördelar platserna, baserat på vilka bilister som bedöms ha störst behov. 4) Lotteri.” Föga förvånande är de som sätter höga betyg på ”1) Prissättning” mer positiva till trängselavgifter. Men även de som sätter höga betyg på ”3) En myndighet fördelar platserna” är mer positiva till trängselavgifter. Det verkar hänga ihop med att de som generellt har en positiv bild av myndigheter och offentlig verksamhet är mer positiva även till trängselavgifter. Förmodligen har de större tilltro till att avgiftsnivåerna sätts klokt och att intäkterna används väl. Vi har ställt frågan ovan i enkäter i flera städer8, och stockholmare är mer positiva än göteborgare till både prissättning och myndighetsbeslut för att lösa färjeproblemet, som i sin tur är mer positiva än svarande i Lyon i Frankrike. Fransmännen var för övrigt mer negativa till alla metoder att fördela platserna på färjan. Faktiskt var det inte en enda av metoderna som en majoritet av de svarande ansåg var ”rimlig”. Det kan få en att känna viss sympati för franska politiker och planerare. Vi kunde åtminstone komma på några fler sätt att fördela en knapp resurs än dem som vi föreslog.

Blir avgifterna en inkomstkälla sparkar väljarna bakut

Stödet för trängselavgifter tenderar däremot att minska ju mer de ses som en intäktskälla snarare än ett trafikstyrningsinstrument. Intäkterna bör förstås användas klokt, men om syftet är att få intäkter snarare än att styra trafiken blir många mer negativa. Det syns inte bara i enkätstudier utan också i praktiken; i Stockholm minskade stödet när avgifterna höjdes 2016. Höjningen minskade visserligen trängseln, men den kommunicerades framför allt som ett sätt att få intäkter till tunnelbaneinvesteringar.

Götaplatsen med Poseidonstatyn i Göteborg. I bakgrunden Kungsportsavenyen. Foto Jeppe Gustafsson / TT /

Poseidonstatyn på Götaplatsen i Göteborg. Foto Jeppe Gustafsson / TT

I Göteborg verkar kopplingen till i synnerhet den omstridda Västlänken ha minskat stödet för trängselskatten. En stor del av opinionen har varit positiv till trängselskatten men negativ till i synnerhet Västlänken. Sistnämnda är en tågtunnel under Göteborg som är den klart största investeringen i det infrastrukturpaket (”Västsvenska paketet”) som finansieras till nästan hälften med trängselskatter. Tunneln håller nu på att byggas men har länge varit omstridd, där motståndare dels hävdar att den är för dyr i förhållande till sin nytta, dels menar att störningarna under byggtiden är orimliga. Ett återkommande argument har varit att trängselskatter nog kan vara bra i princip, men är det intäkter man är ute efter så finns det bättre sätt. Om detta kan man förstås ha olika uppfattningar, men jag skulle mena att det åtminstone finns tydliga risker med idén att politiker genom att inteckna framtida trängselskatteintäkter kan bygga saker nu och överlämna räkningen till framtida väljare.

Rådet till utländska städer är därför att de måste skapa förtroende hos medborgarna. Det betyder till exempel att utformningen av systemet måste stämma med syftet. Om man till exempel säger att syftet är att minska trängseln får man inte utforma systemet för att det ska dra in så mycket pengar som möjligt. Vidare bör intäkterna användas transparent och till vettiga syften som det finns folkligt stöd för. Införande- och utformningsprocessen behöver ske öppet och i dialog med medborgare och näringsliv. Införandena i Stockholm och Göteborg var som bekant inte några förebilder i samtliga sådana avseenden, men för omvärlden finns lärdomar att hämta även om hur man inte ska göra och vad man ska undvika. Många av de problem som Stockholm respektive Göteborg stötte på kan härledas till denna typ av förtroendefrågor. Men detta är annars ett område där Sverige har det väl förspänt jämfört med de flesta länder; förtroendet för offentliga institutioner och offentlig verksamhet är generellt sett högre än i de flesta andra länder. Just nu är det, som nämnts, många amerikanska städer som vill lära sig mer om de svenska trängselavgifterna, och detta är den punkt där de brukar se klart mest bekymrade och tankfulla ut. Allmänhetens förtroende för offentliga verksamhet i USA är som bekant inte jättestort.

Norge har en lång historia av så kallade ”bompengar”, som inte syftar till att minska trängseln utan enbart till att finansiera infrastruktur. Här kan man notera att bland väljarna har det i princip hela tiden funnits en majoritet mot bompengarna (även om motståndet alltid minskat efter införandet). Men bompengarna har ändå blivit en viktig del av norsk infrastrukturfinansiering. Motståndet verkar ha ökat under senare år, anfört av enfrågepartiet Bompengepartiet som nu finns representerat i många kommuner och fylken.

När man förhandlar med staten är det bättre att vara pank

Men vad är då det största hindret för trängselavgifter? I de flesta fall är faktiskt inte det svåraste problemet att utforma ett effektivt system (även om det inte är lätt), eller allmänhetens motstånd (även om det också är en avgörande fråga). Det största praktiska hindret är oftast konflikter, misstroende och maktkamper mellan olika politiska beslutsnivåer. I de flesta länder, inklusive Sverige, är makten över transportsystemet delad mellan olika beslutsnivåer och organ. I Sverige är trängselskatten en statlig skatt, men gatorna är kommunens ansvar och kollektivtrafiken oftast regionens/landstingets. Det är dock staten som bekostar de flesta större infrastrukturinvesteringar, och de flesta regioner anser att de får en för liten del av kakan. De flesta länder har liknande arrangemang, ibland med ännu fler nivåer och indelningar. När trängselavgifter diskuterades i Stockholm under 1990-talet fanns en utbredd oro bland regionens politiker att de statliga infrastrukturanslagen skulle bli mindre om regionen plötsligt fick denna nya, egna intäktskälla. Som en lokal politiker (som jag låter vara anonym) sade i enrum: ”när man förhandlar med staten är det bättre att vara pank”. Det som fick regionens politiker att ändra sig var inte enbart, och kanske inte ens främst, att trängselskatterna minskade trängseln, utan att man lyckades sy ihop ett stort infrastrukturpaket där trängselskatteintäkterna fungerade som hävstång för att få loss mer statliga bidrag till infrastrukturinvesteringar. Uppgörelsen i Stockholm fick vågskålen att tippa över också bland politiker i Göteborg. Utan den hade knappast Göteborg börjat förhandla med staten om trängselskatter, hur väl än trängselskatterna fungerade som trafikstyrningsinstrument.

Största hindret – kamp mellan olika politiska nivåer

Det är inte bara makten om intäkterna som olika politiska nivåer kan hamna i konflikt om, utan också vem som har sista ordet om avgiftsnivåer, betalstationernas placering, undantag, tidsperioder och så vidare. Lokala politiker vill förstås ogärna låta staten eller regionen bestämma vad det ska kosta att köra på kommunens gator. Staten vill å sin sida inte gärna låta kommuner beskatta andra kommuners invånare hur som helst. Den svenska lösningen är en någorlunda vettig kompromiss mellan dessa rimliga farhågor och önskemål. I princip går den ut på att en kommun kan begära att staten ska införa trängselskatter, men det är staten som avgör om motiven är tillräckliga för att bevilja detta, och om kommunens föreslagna utformning är rimlig med hänsyn till syftet. Om till exempel Göteborg hade velat sätta upp en trängselskattering vid kommungränsen och därmed framför allt beskatta kringliggande kommuners invånare (ett förslag som faktiskt framkastades), hade staten med stor sannolikhet sagt nej.

Dessa tämligen esoteriska frågor om maktdelning och långsiktig förhandlingsstyrka är ofta städers främsta huvudvärk när de överväger trängselavgifter. Oftast är det mer lättförklarade argument som används publikt – som ”det är bra för miljön!” eller ”det drabbar de fattiga!” – men under ytan handlar det om frågor om makten över intäkter, utformning och infrastrukturanslag. Sådana motsättningar är oftast svårare att lösa än frågor om utformning, effekter, teknik, fördelningseffekter och allmän opinion. Till exempel misslyckades försöket att införa trängselavgifter i Köpenhamn bland annat för att staden och staten inte kunde komma överens om hur nettointäkterna skulle beräknas (om man skulle ta hänsyn till vissa skatteeffekter eller ej). Det som gjorde att London kunde införa trängselavgifter 2003, efter 40 års försök från trafikplanerare och ekonomer, var att man lyfte övergripande trafikplaneringsfrågor från de 33 stadsdelarna (boroughs) till en särskild planeringsnivå (Transport for London) och införde en ny lag som gav denna planeringsnivå rätt att införa trängselavgifter.

I USA är trafikplanering, bebyggelseplanering och beskattningsrätt uppdelad på ännu fler nivåer och parter än i Sverige: municipalities, counties, metropolitan transportation authorities, delstater och federal nivå. I New York har trängselavgifter föreslagits flera gånger förut, senast av dåvarande borgmästaren Michael Bloomberg 2008. Men förslaget föll på att man inte kunde komma överens med delstaten, som bland annat är ansvarig för tunnelbanan. Denna gång är det just delstaten som tagit initiativet, och tvärtemot vad de flesta (inklusive jag själv) trodde så har man alltså lyckats komma överens med staden New York – hittills, är kanske bäst att tillägga.

Tre svenska lärdomar för världen

Sammanfattningsvis får utländska städer med sig tre lärdomar från Sverige. Trängselavgifter fungerar, men de måste utformas rätt. Allmänheten kan bli positivt inställd till trängselavgifter om de faktiskt skapar trafik- och miljönyttor och inte bara används som intäktskälla. Det största hindret är maktspelet mellan olika politiska nivåer.

Men det kanske mest bestående intrycket för utländska besökare är att trängselavgifter inte längre är någon stridsfråga i Sverige. Från att ha setts antingen som världens undergång eller en gudasänd lösning på alla problem verkar trängselavgifter numera betraktas ungefär lika nyktert som trafiksignaler eller hastighetsbegränsningar.9 Kanske inget man direkt älskar, men ett användbart och vettigt trafikplaneringsverktyg. Det är kanske det största framsteget och något som resten av världen lär sig av Sverige: att frågan har mognat så pass att man kan diskutera ”hur” snarare än ”om”.

 

Noter

1, Eliasson, J. (2014) The Stockholm congestion charges: an overview. CTS Working Papers 2014:7. https://www.transportportal.se/swopec/CTS2014-7.pdf (sammanfattning av flera tidigare vetenskapliga artiklar).

2, Börjesson, M., & Kristoffersson, I. (2015). The Gothenburg congestion charge. Effects, design and politics. Transportation Research Part A, 75, 134–146.

3, Eliasson, J. (2014) The role of attitude structures, direct experience and framing for successful congestion pricing. Transportation Research A 67, 81-95 (även tillgänglig (med äldre titel) på https://swopec.hhs.se/ctswps/abs/ctswps2014_001.htm)

4, Börjesson, M., Eliasson, J., & Hamilton, C. (2016). Why experience changes attitudes to congestion pricing: The case of Gothenburg. Transportation Research Part A: Policy and Practice, 85, 1–16. https://www.researchgate.net/publication/290481119_Why_experience_changes_attitudes_to_congestion_pricing_The_case_of_Gothenburg

5, Hamilton, C., Eliasson, J., Brundell-Freij, K., Raux, C., & Souche, S. (2014). Determinants of congestion pricing acceptability. CTS working paper 2014:11. (http://swopec.hhs.se/ctswps/abs/ctswps2014_011htm.)

6, Kahneman, D., Knetsch, J. L., & Thaler, R. H. (1991). Anomalies: The Endowment Effect, Loss Aversion, and Status Quo Bias. Journal of Economic Perspectives, 5(1), 193–206. https://pubs.aeaweb.org/doi/pdfplus/10.1257/jep.5.1.193

7, Börjesson, M., Eliasson, J., & Hamilton, C. (2016). Why experience changes attitudes to congestion pricing: The case of Gothenburg. Se ovan.

8, Hamilton, C., Eliasson, J., Brundell-Freij, K., Raux, C., & Souche, S. (2014). Determinants of congestion pricing acceptability. CTS working paper 2014:11. (http://swopec.hhs.se/ctswps/abs/ctswps2014_011htm.) Eliasson, J. (2016) Is congestion pricing fair? Consumer and citizen perspectives on equity effects. Transport Policy 52, 1-15. (https://swopec.hhs.se/ctswps/abs/ctswps2016_005.htm) Börjesson, M., Eliasson, J., & Hamilton, C. (2016). Why experience changes attitudes to congestion pricing: The case of Gothenburg. Se ovan.

9, En längre diskussion om drivkrafterna bakom detta finns i Eliasson, J. (2014) The role of attitude structures, direct experience and framing for successful congestion pricing. (Se ovan)