Folket och samhällseliterna i vår tid

en arbetsdelning där ett litet antal personer har den politiska, ekonomiska och kulturella makten att bestämma i gemensamma angelägenheter. Hur relationen mellan styrande och styrda ser ut, och bör se ut, är således frågor att återvända till igen och igen.

Just nu, efter populismens framgångar, kritiseras föreställningen att det finns en motsättning mellan ett enat folk och en enad elit. Som Peter Santesson påpekar i ”Eliten som försvann” (Kvartal, 6/5 2017) är det dock något som skaver med avståndstagandet från denna populismens världsbild. Eftersom kritiken mot att politiska beslutsfattare har avlägsnat sig från medborgarna alltid varit ett bärande tema bland demokratiska reformförespråkare, kan det inte rimligen vara föreställningen om ett motsatsförhållande mellan elit och medborgare som ifrågasätts. Så vad är problemet med populismen, egentligen? Frågan är lurigare än vad den verkar. Som vi ska se finns en hel del forskning som bekräftar centrala delar i populisternas världsbild.

Är det maktbalansen?

Låt oss börja med maktbalansen mellan medborgare och elit. Från och med 1970-talet fram till alltså nyligen, var det självklara svaret på frågan hur samhället bör vara organiserat att öka det folkliga inflytandet över beslutsfattandet. Detta deltagardemokratiska ideal, som det formulerades av Carole Pateman i klassikern Participation and democratic theory (1970), lyfte fram den frigörande kraften i att varje individ får möjlighet att påverka sin omgivning. I samma anda argumenterade den statliga svenska demokratiutredningen från år 2000 för en deltagande demokrati med deliberativa inslag. I dag samlas förespråkarna för ökat medborgerligt inflytande i litteratur om proceduriell rättvisa (värdet av att ge medborgarna ”röst” är det enskilt viktigaste budskapet) och demokratiska innovationer (”participatory budgeting” brukar framhållas som paradexemplet på en fungerande folkmakt). En bara något förenklad sammanfattning av deltagardemokraternas ideal är att folket bör bestämma, ju mer desto bättre.

”Vad är problemet med populismen, egentligen? Frågan är lurigare än vad den verkar. Som vi ska se finns en hel del forskning som bekräftar centrala delar i populisternas världsbild.”

För att ta avstånd från populismens anspråk på ökad folkmakt får man byta perspektiv och inte längre betrakta medborgarna som den självklart goda kraften. Därmed är det inte längre viktigt att ge medborgarna större inflytande över gemensamma angelägenheter. Men även om medborgarnas åsikter och handlingar ibland är mindre önskvärda frestar det på självbilden hos en demokrat att avvisa tanken på att folket bör styra sig självt. Det är onekligen enklare om felet med populismen kan förläggas någon annanstans.

Finns det en eller flera eliter?

Kanske är det i stället föreställningen om en enad elit som är populismens felslut? Som vi ska se finns här mer att hämta för den som vill bevara sina invanda föreställningar om det goda samhällsstyret och ändå kritisera populismen.

De som önskar ett tydligt elitistiskt styre har traditionellt varit tystare i debatten än deltagardemokraterna. Det beror delvis på att makten tiger still, men också på att det har varit svårt att argumentera principiellt för elitmakt. Visst har röster höjts för ett ledarskap som inte lyssnar på tillfälliga opinionsyttringar, men argumentet har inte dragits till sin spets, nämligen att beslutsfattarna bör köra på utan hänsyn till vad medborgarna tycker. De få uttalade försvararna av elitstyre, såsom Joseph Schumpeter och Giovanni Sartori, har regelmässigt kritiserats för sin oinspirerande syn på hur samhället ska styras (”tunn demokratisyn” är den snällaste beteckning som använts i sammanhanget). [2]

Det vanligaste principiella försvaret för elititstyre utgår från att det finns konkurrerande eliter som erbjuder medborgarna alternativ att välja mellan. Det må vara ett fåtal förunnat att utöva makten i gemensamma angelägenheter, men så länge det finns olika uppfattningar bland eliten, så länge gruppen av beslutsfattare är heterogen, är elitstyre förenligt med en anständig grad av folkligt inflytande.

”För att ta avstånd från populismens anspråk på ökad folkmakt får man byta perspektiv och inte längre betrakta medborgarna som den självklart goda kraften.”

Joseph Schumpeters berömda (och bespottade) elektorala demokratiideal ger medborgarna rollen att på valdagen välja den ena eller andra gruppen av styrande men att i övrigt ligga lågt. I den så kallade pluralistiska teorin om maktförhållandena i samhället har medborgarsammanslutningarna en aktivare roll än hos Schumpeter – medborgarna organiserar sig i intressegrupper som försöker påverka de politiska beslutsfattarna mellan valen – men vad gäller elitkonkurrensen är tankegången densamma. Enligt pluralisterna kämpar olika eliter om makten och de konkurrerande grupperna får som de vill ibland, men långtifrån alltid och systematiskt.

Föreställningen om en enad elit skulle därmed kunna vara det avgörande felet med populismens världsbild. I dagens samhällen må finnas en nödvändig arbetsdelning mellan det fåtal som styr och de många som anpassar sig, men om medborgarna får välja sina eliter framstår populismens konfliktsyn som felaktig. Konflikten går inte vertikalt mellan elit och folk, som populisterna påstår, utan horisontellt mellan grupper som inkluderar både folket och eliten. Kanske finns det till och med ett så starkt samförstånd mellan styrande och styrda inom de konkurrerande lägren att själva distinktionen mellan folk och eliter faller samman. (Även om man i arbetsdelningens namn får svälja att deltagandets frigörande kraft hamnar på undantag.)

Konkurrerande åsikts- och intressegrupperingar, med samförstånd mellan de fåtaliga beslutsfattarna och de många som ger de fåtaliga mandat att bestämma i gemensamma angelägenheter, är förstås den officiella beskrivningen av hur en representativ demokrati fungerar. Det är detta ideal som kommer att hyllas år 2021 vid firandet av den lika och allmänna rösträttens första hundra år i Sverige. Självfallet är det en i stora delar rimlig förståelse av representativ demokrati.

”Forskning visar att de flesta policybeslut i USA står i samklang med de rikaste amerikanernas åsikter, medan de fattigare grupperna sällan får som de vill då åsikterna går isär. Fungerande elitkonkurrens? Kanske inte.”

Men – och det är viktigt för diskussionen om populismen – den officiella beskrivningen ger inte hela bilden av relationen mellan styrande och styrda. Det finns aspekter som stämmer bättre överens med populismens föreställningar. Ta till exempel rational choice-teorins uppdelning mellan principaler och agenter, där de förra uppdrar åt de senare att hantera deras intressen gentemot andra agenter. I denna relation anses det ofrånkomligt att agenterna som grupp skaffar sig fördelar på principalernas bekostnad. För principalerna (medborgarna) handlar det om att minimera dessa kostnader. Att hålla agentkostnaderna höga skulle kunna betraktas som ett gemensamt elitintresse gentemot medborgarna.

Ett annat perspektiv på gemensamma elitintressen tar fasta på konflikternas karaktär. Det må se ut som om konkurrerande eliter förespråkar olika alternativ, men kanske skrapar konflikten bara på ytan av för människor mindre viktiga problem. Fråga vilken radikal som helst – de kommer att säga att liberala demokratier diskuterar ofarliga ämnen som inte berör grundläggande maktförhållanden. Ur detta perspektiv finns förutsättningar för till exempel den renlärige socialisten (den heliga äganderätten får inte ifrågasättas) att vilja bekräfta populismens världsbild.

Om vi lämnar den rationalistiska teoribildningen och de omstörtande utopierna och i stället fokuserar på empiriska förhållanden, finns det gott om exempel på att eliten har intressen som står i motsättning till medborgarnas. Om inte alla medborgare, så åtminstone en grupp som är tillräckligt stor för att vinna en folkomröstning i frågan. Vi kan illustrera med den väl utvecklade kritiken mot pluralisternas världsbild där konkurrerande eliter turas om att genomdriva sin vilja. Med en formulering som ofta lånas av deltagarforskarna har Elmer Schattschneider en gång sagt: ”(t)he flaw in the pluralist heaven is that the heavenly chorus sings with a strong upper-class accent.” I dagens statsvetardebatt är denna uppfattning om omjämlikt politiskt inflytande starkast förknippad med Martin Gilens forskning, som visar att de flesta policybeslut i USA står i samklang med de rikaste amerikanernas åsikter medan de fattigare grupperna sällan får som de vill då åsikterna går isär. Fungerande elitkonkurrens? Kanske inte. [3]

Elitens opinionsbildande roll

Den intressantaste teorin om att eliten ibland står enig gentemot medborgarna har dock formulerats av opinionsforskaren John Zaller i The nature and origins of mass opinion (1992), den förmodligen mest inflytelserika boken om opinionsbildning under de senaste decennierna. Zaller argumenterar för att eliten, brett definierad, har en nyckelroll som skapare av opinionsförändringar. I hans modell finns två typer av aktörer: elitgrupper, som sitter på den relevanta informationen, och medborgare, som är beroende av information för att bilda sig en uppfattning i politiska frågor. Medborgarna förlitar sig på en viss grupp inom eliten för att få hjälp att identifiera sina intressen i aktuella politiska frågor. Modellen skiljer vidare mellan medborgare som är mer eller mindre intresserade av att ta del av det politiska informationsflödet (det Zaller kallar ”awareness”). [4]

”Populismens programmatiska misstro mot experter, tilltro till starka ledare och ibland bristande respekt för minoriteters rättigheter är något som ansvarskännande personer tar avstånd från. Men för att begripa hur en sådan politisk rörelse vuxit sig stark behöver vi inse att den populistiska världsbilden är väl förankrad i debatten om relationen mellan styrande och styrda.”

För diskussionen om populismens rimlighet är det viktigaste att modellen tar hänsyn till både situationer där det råder konkurrens mellan elitgrupperingar och situationer när grupperingarna är överens. Vid konkurrenssituationer fungerar opinionsbildningen enligt välkända mönster. Den sida som bäst lyckas dominera informationsflödet får de medelengagerade medborgarnas stöd, medan de mest engagerade avvisar information som inte stämmer med deras grundvärderingar och de minst engagerade knappt alls tar in den nya informationen.

När eliten är enig uppstår en annan dynamik. Nu är det de mest engagerade som är snabbast att ta in informationen och revidera sina uppfattningar. Det beror på att man inte ser någon anledning att avvisa den nya informationen eftersom båda elitgrupperingarna är överens. Medborgare som inte är lika intresserade tar längre tid på sig att justera sina uppfattningar.

Zaller illustrerar situationen med synen på homosexualitet. När eliten slutade klassificera homosexualitet som en sjukdom anammade de intresserade medborgarna snabbt den nya uppfattningen, medan opinionsförändringen gick långsammare i övriga grupper. Ett annat belysande exempel är inställningen till Vietnamkriget. Så länge eliten var överens om att kriget var nödvändigt för att stoppa kommunismens framväxt stödde den amerikanska opinionen kriget, men när ledande demokrater ändrade uppfattning följde demokratiska sympatisörer med i opinionssvängningen, först de mest engagerade och kunniga och därefter också övriga grupper.

För granskningen av den populistiska världsbilden är situationen med eniga eliter intressant. Om man tillämpar Zallers modell på de senaste decenniernas samhällsförhållanden finns flera exempel på att en i stort sett enig elit över stora delar av västvärlden gått samman och argumenterat för en förändrad politik. Synen på klimatförändringar, mäns och kvinnors roller inom familjen samt HBTQ-personers rättigheter är tre exempel. Synen på frihandel och ”internationalism” är två andra (det finns fler). Självfallet har eliten goda skäl för sina uppfattningar, men om man uppriktigt försöker förstå hur opinionsförändringarna kommit till stånd ser man rimligen att de drivits fram av en enad elit.

Alltså: I flera frågor som har stor betydelse för samhällsutvecklingen har eliten gått samman och drivit fram politiska åsiktsförändringar bland medborgarna. Så långt har den populistiska världsbilden fakta på sin sida.

Den populistiska twisten

Återstår att diskutera om den eniga elitagendan står i motsättning till folkets intresse. Om eliten haft fog för sin sak, om samhället utvecklas till det bättre när medborgarna accepterar de nya politiska riktlinjerna, ja då har populisterna fel i sista instans.

Problemet är dels att avgöra vad som utgör en positiv samhällsutveckling, dels att bedöma hur enskilda politikförändringar har påverkat utvecklingen. Det vi helst vill veta är hur samhället skulle ha fungerat om eliten drivit politiken i annan riktning än vad som gjordes. Eftersom världen inte kan köras i repris går det inte att vara säker på saken (vetenskapsfilosoferna talar om ”the fundamental problem of causal inference”). Men ett kriterium som leder en bit på väg är om de flesta medborgare i efterhand bekräftar att utvecklingen varit positiv.

För Sveriges del finns till exempel ett utbrett stöd för behovet av åtgärder mot klimatförändringar, för jämställdhet mellan män och kvinnor och för HBTQ-personers rättigheter. Så långt kan populisternas världsbild avvisas. Eliten agerade i folkets intresse (låt vara att det kan finnas tämligen stora grupper av medborgare som fortfarande inte låtit sig övertygas).

Men det finns några politikområden där det är mer tveksamt om eliten fått med sig medborgarna. I USA är opinionen sedan länge skeptisk mot exempelvis värdet av internationell frihandel; trots mångåriga försök att övertyga medborgarna föredrar majoriteten en mer protektionistisk handelspolitik (Trump har en poäng här).

I Sverige är flyktingpolitiken förmodligen ett exempel på misslyckad elitpolitik. Trots att en samlad elit under lång tid argumenterat hårt för en generös linje har det sannolikt aldrig funnits aktivt majoritetsstöd för den förda politiken. Den intresserade medborgare som tagit del av informationsflödet har länge fått höra att (i) stor flyktinginvandring är bra för landets långsiktiga ekonomiska utveckling; (ii) om asylinvandringen leder till sociala problem beror det till stor del på diskriminerande attityder och strukturer; (iii) Sverige är bundet av internationella avtal att föra en generös flyktingpolitik; (iv) den generösa flyktingpolitiken är den enda moraliskt hållbara hållningen, och (v) en stor flyktinginvandring påverkar inte kriminaliteten i Sverige. [5] När sanningshalten i dessa budskap kan ifrågasättas finns anledning att med populisterna fundera på om eliten kanske trots allt agerat mot folkets bästa intresse.

Var hamnar vi?

Populismens programmatiska misstro mot experter, tilltro till starka ledare och ibland bristande respekt för minoriteters rättigheter är något som ansvarskännande personer tar avstånd från. Men för att begripa hur en sådan politisk rörelse vuxit sig stark behöver vi inse att den populistiska världsbilden är väl förankrad i debatten om relationen mellan styrande och styrda. Ett annat sätt att uttrycka saken är att felet med populismen är politiskt och inte demokratiskt. Debatten om folket och eliterna bör handla om innehåll snarare än om procedur.