Debatten inför valet till EU-parlamentet handlar nästan inte alls om vad som hänt under den gångna mandatperioden. Orsaken är att det ofta är omöjligt att avgöra vem som är ansvarig för den politik som förts. Sveriges tidigare EU-ambassadör Lars Anell menar att EU:s demokratiska underskott är här för att stanna.

Det finns mycket att säga om valet till EU-parlamentet men någon demokratisk ansvarsutmätning för EU:s politik är det knappast. Det är därför inte konstigt att parlamentsvalen i de olika medlemsländerna kännetecknas av lågt valdeltagande och att de i praktiken handlar om nationella stridsfrågor eller tillfällen att markera missnöje med etablerade partier.

Inte heller den demokrati som finns på nationell nivå är otadlig men den har väldiga fördelar. Dess beslut accepteras som legitima även av den förlorande minoriteten och det finns ett tydligt sätt att utkräva ansvar. Än så länge är individers rättigheter och skyldigheter knutna till nationella institutioner och välfärdsstatens åtaganden betalas från statliga och kommunala kassor. Makten utgår från folket, och folket representeras i riksdagen. På EU-nivå är det betydligt snårigare.

Foto: Johan Nilsson/TT

Omöjligt att utkräva ansvar

De två lagstiftande församlingarna är ministerrådet och parlamentet. Rådets sammansättning förändras i takt med utfallet av val i medlemsländerna. I parlamentet måste ideologiskt diffusa partigrupperingar samarbeta i olika koalitioner för att kunna sätta makt bakom orden i förhandlingar om lagars slutliga utformning. Båda dessa institutioner arbetar på basis av förslag från kommissionen, som formellt har monopol på initiativrätten inom unionen. Den politiskt oberoende centralbanken (ECB) har till följd av finanskrisen skaffat sig ett inflytande som sträcker sig långt utanför penningpolitiken. I en lång rad politiska frågor har domstolen (ECJ) sista ordet. Europeiska rådet (som utgörs av medlemsstaternas stats- och regeringschefer) har formellt ingen lagstiftande funktion men i praktiken har de haft ett avgörande inflytande på det regelverk som nu gäller inom eurozonen. Det råder inget tvivel om att finanskrisen hanterats med stor oskicklighet på denna sida av Atlanten, men det finns ingen möjlighet att avgöra hur ansvaret ska fördelas mellan ECB, kommissionen, eurozonens finansministrar och europeiska rådet. Det är inte möjligt att avgöra vem som ska prisas eller klandras för det som gjorts eller försummats.

Majoritetsbeslut i Bryssel uppfyller inte de krav vi ställer på en väl fungerande demokrati.

Ofta talas om det om EU:s demokratiska underskott på ett sätt som antyder att det handlar om en övergående åkomma. Så är det inte. Majoritetsbeslut i Bryssel uppfyller inte de krav vi ställer på en väl fungerande demokrati.

Om vi tar hoten mot demokratin på allvar måste vi fråga oss vilka frågor som med fördel kan avgöras med majoritetsbeslut i Bryssel. Vi bör då vägledas av två principer. Den första är rätt självklar. Kompetens bör flyttas till den högre, federala Bryssel-nivån endast när detta ger ett tydligt, helst mätbart, mervärde för både medlemsstater och unionen. Den andra principen är faktiskt också självklar. Vi bör undvika att flytta kompetens från medlemsländerna när det gäller frågor av betydelse för den nationella demokratins vitalitet. Det gäller främst skatter och sociala förmåner, arbetsmarknad, bostadsbyggande, vård-skola-omsorg, public service och pressfrihet.

Låt oss nu pröva dessa principer på ett antal områden som är avgörande för att vi ska kunna skapa ett EU att vara stolta över.

Ja till den gemensamma marknaden, och detaljstyrning

Den nu existerande gemensamma hemmamarknaden för alla medlemsländer är paradexemplet på något som de inte ens i teorin skulle kunna skapa på egen hand. Den kom i huvudsak till under EU:s gyllene år 1985-92 och innebär fri rörlighet över nationsgränser för varor, tjänster, kapital och arbetskraft. Eftersom inga kontroller sker vid nationsgränser måste alla beslut om vad som får hända på denna gemensamma marknad fattas i Bryssel.

Det råder därför i stort sett enighet om att den gemensamma marknaden är en väldig framgång som, trots betydande inskränkning av nationell suveränitet, är värd sitt pris.

Det brukar ofta hävdas att EU ska ägna sig åt de ”stora” frågorna medan småsaker kan hanteras på medlemsländernas hemmaplan. Det låter klokt men bygger på en missuppfattning om vad unionen är och kommer att förbli under lång tid. Om vi ser till vad kommissionens medarbetare gör på dagarna och vad direktiv och förordningar handlar om så är det uppenbart att den överväldigande delen av allt arbete ägnas åt att reglera den inre marknaden och alla därav berörda verksamheter. Denna typ av verksamhet kan inte överlåtas till medlemsstaternas godtycke. De som klagar på att EU ägnar sig åt detaljer bör tänka på att regler om produktkrav, till exempel innehållsdeklarationer, säkerhetsföreskrifter, redovisning av prestanda, bestämmelser om deponi, är detaljer. En annan konsekvens av den gemensamma marknaden är att alla länder måste ha samma eller likvärdiga regler för konkurrens, statsstöd och offentlig upphandling. Det är inte särskilt glamoröst och kommer aldrig att tillfredsställa den europeiska politiska elit som drömmer om storpolitik – men det är oerhört viktigt och sköts på det hela taget med effektivitet och oväld. Tydliga lagar och föreskrifter förvaltade av effektiva och opartiska institutioner är en förutsättning för rättsstaten och har avgörande betydelse för ekonomins transaktionskostnader – och därmed för dess konkurrenskraft.

Det råder därför i stort sett enighet om att den gemensamma marknaden är en väldig framgång som, trots betydande inskränkning av nationell suveränitet, är värd sitt pris.

Nej till den sociala pelaren

Den andra frågan handlar om kommissionens förslag om den Europeiska pelaren för sociala rättigheter. Kommissionen har ambitionen att medlemsländernas välfärdspolitik ska styras från Bryssel.

Unionens medborgare ska ha rätt till en ”rättvis lön och till hälso- och sjukvård, livslångt lärande, bättre balans mellan arbete och privatliv, jämställdhet och minimiinkomst – i en föränderlig värld.”[1] Inledningsvis insisterade kommissionen på att det endast handlade om vägledande riktlinjer – inte diktat. Vid ett toppmöte i Göteborg ställde sig emellertid medlemsländerna bakom de 20 principer som bar upp pelaren. Och redan i sitt årliga tal till EU-parlamentet den 12 september 2018, med den hotfulla undertiteln ”Tid för ett suveränt EU”, hade i alla fall kommissionens ordförande Jean-Claude Juncker bestämt sig för att det var dags att ”omsätta föresatserna från toppmötet i Göteborg till bindande lagstiftning.” Detta kommer inte att ske i närtid men riktningen är tydlig.

Vill vi att majoritetsbeslut i Bryssel ska ange vad som är en rättvis lön och vad som menas med balans mellan arbete och privatliv?

I grunden är det fråga om vilka principer som ska styra fördelningen av makt mellan Bryssel och medlemsstaterna. Vi behöver inte ta ställning till om det är bra med föräldraledighet, anständiga pensioner, jämställdhet och tillgång till sjukvård utan bara bestämma var beslut i dessa frågor ska fattas. Vill vi att majoritetsbeslut i Bryssel ska ange vad som är en rättvis lön och vad som menas med balans mellan arbete och privatliv? Eller är detta frågor som partier utan restriktioner ska debattera inför nationella val?

Det skulle vara ett allvarligt demokratiskt problem om en majoritet i Bryssel tvingade på ett medlemsland utgifter som det egna parlamentet motsatt sig.

Inget svenskt parti vill i dag att frågor om välfärdspolitik ska avgöras i Bryssel. Men motsägelsefullt nog har socialdemokrater och liberaler ändå en i grunden positiv syn på den sociala pelaren. Liberalerna vill sålunda att kommissionen ska utvärdera reformbehov i varje medlemsland, följa upp och ge tydliga rekommendationer. Vänsterpartiet och Miljöpartiet vill ge Bryssel kompetens i vissa frågor men inte i andra. En vanlig försvarslinje, framför allt från Socialdemokraternas sida, är att det är fråga om miniminivåer som inte alls berör Sverige i dag. Men då måste vi acceptera att vi kan hamna i minoritet i morgon. Och varför ska vi pracka på andra demokratier krav som vi inte själva hade råd med när vi befann oss på deras inkomstnivå? Alla de frågor som ryms i den sociala pelaren finns högt upp på dagordningen inför val i EU:s medlemsländer och berör den nationella statsbudgetens utgiftssida. Det skulle vara ett allvarligt demokratiskt problem om en majoritet i Bryssel tvingade på ett medlemsland utgifter som det egna parlamentet motsatt sig.

EU:s konstitutionella ryggrad – den så kallade närhetsprincipen – innebär att frågor ska avgöras på lägsta möjliga nivå där människor vet vad saken gäller och kan bedöma dess konsekvenser – och flyttas uppåt i beslutshierarkin endast om det är nödvändigt. Om vi vill statuera ett exempel på beslut som bör stanna i den trygga nationella demokratin så bör Sverige av principiella skäl säga nej till den sociala pelaren.

Skydda demokratin – tygla EU-domstolen

En demokratifråga av högsta dignitet handlar om den makt som hamnat hos EU-domstolen. Det är ofrånkomligt att EU-rätten står över nationell lagstiftning. Detta är inte ett allvarligt problem så länge det gäller sekundärrätt, det vill säga vanliga förordningar och direktiv. Då kan medlemsstaterna ändra lagen. Problemet uppstår när domstolen hänvisar till Lissabonfördraget. Det är så omfattande att det berör praktiskt taget all mänsklig aktivitet vilket lett till att ingen rättslärd har kunnat ange var gränsen går för domstolens kompetens.

Domstolen grundar inte sällan sina ställningstaganden på vad den anser förenligt med de fyra friheterna och har vanligen med inkvisitorisk nit gett marknaden företräde framför demokratin.[2] Ett bekant mål, med svensk anknytning, gällde möjligheten att förbjuda vattenskotrar i skärgården under den korta tid då fåglar häckade. ECJ uttalade då betänkligheter eftersom det kunde leda till att färre vattenskotrar skulle säljas i Sverige. Målet handlade inte alls om diskriminering av några tillverkare. Domstolens ambition var helt enkelt att marknaden skulle bli så stor som möjligt.[3]

Domstolen har bland annat sista ordet när det gäller möjligheter att ge presstöd och att bygga subventionerade bostäder för att motverka segregation. Allra viktigast är att ECJ avgör om finansieringen av public service ”påverkar handelsvillkoren och konkurrensen inom gemenskapen i en omfattning som kan strida mot det gemensamma intresset.”

Att försöka ändra Lissabonfördraget betraktas allmänt som utsiktslöst – vilket innebär att det inte finns någon demokratisk möjlighet att ändra domstolens beslut. Vad som kan prövas är att medlemsländerna i Europeiska rådet formulerar en pakt till försvar för demokratin i förhoppning att domstolen besinnar sig.

Agera mot mobbning från Kina och USA

Ledande politiker i Europa har länge närt en dröm om att EU ska utvecklas till en politisk stormakt och i EU:s ”grundlag” – Lissabonfördraget – talas i bestämd form om ”den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken.” Fortfarande är det dock en dröm. De nationalstater som redan i fördragets första artikel lovat att skapa ”en allt fastare sammanslutning” har länge haft och har fortfarande skarpt olika uppfattningar om relationer till omvärlden. Det mest flagranta exemplet är att Frankrike och Italien – av historiska och dagsaktuella skäl – just nu via ombud för krig med varandra i Libyen. Men det finns kanske andra frågor där medlemsländerna kan agera tillsammans.

Kina, Förenta Staterna och Saudiarabien har tagit för vana att klämma åt, ibland mycket hårt, obehagliga personer eller mindre nationer. Peking är extremt känsligt för minsta missljud i en förväntad hyllningskör och drar sig inte för att godtyckligt arrestera svenska medborgare. Norge utsattes för kinesisk bojkott därför att landets oberoende Nobelkommitté vågat ge priset till en icke godkänd kines. Det är rätt klart att EU som självutnämnd talesperson för demokrati och mänskliga rättigheter borde ta till orda när enskilda europeiska länder får se sina rättigheter trampas på.

President Trump har under sin tid i Vita Huset agerat på ett sätt som reser en rad problem – inte för att han sätter Amerika först utan för att han bryter mot spelets regler. Hans motiv för att begränsa EU:s export till Förenta Staterna är inte förenlig med någon tolkning av världshandelsorganisationen WTO:s regelsystem. Mer akut är att han utnyttjar dollarns centrala roll i valutasystemet för att tvinga länder och företag till underkastelse. EU vill hålla fast vid det avtal, i vilket Iran förbinder sig att inte utveckla kärnvapen, men saknar möjlighet att skydda de företag som vill fortsätta att exportera till Iran. Washington anser sig ha rätt att godtyckligt straffa företag som utfört en transaktion som ”passerat det amerikanska betalningssystemet eller en server som står på amerikansk mark.” Ett problem är att de anklagelser som riktas mot europeiska företag aldrig blir föremål för rättslig prövning. De väljer att förhandla och betalar en överenskommen summa till den amerikanska statskassan – i Telias fall handlade det om 7,7 miljarder kronor. De tio europeiska banker som drabbats hårdast har mellan 2008 och 2018 betalat osannolika 930 miljarder kronor i straffavgifter till olika amerikanska myndigheter.

EU eller europeiska länder kan handla på flera sätt. De kan införa en lagstiftning riktad mot korruption som är lika sträng som den amerikanska. Washingtons motiv för att bestraffa utländska företag är nämligen att de anses ha en konkurrensfördel därför att mutbrott är så billiga i Europa. Ett alternativ som det finns skäl att överväga är att utveckla ett betalningssystem som är mer oberoende av amerikanska dollar.

Stoppa rundgången i budget 

Budgeten spelar en stor roll i den svenska debatten inför EU-valet. Det kan te sig naturligt från statsfinansiell synpunkt – vårt nettobidrag per capita är mycket stort – men det är viktigt att framhålla att utgifternas omfattning har föga betydelse för vilken roll vi vill att EU ska spela.

I dag motsvarar budgeten ungefär 1 procent av EU:s bruttonationalprodukt varav ungefär två tredjedelar utgörs av stöd till jordbruk, landsbygdsutveckling och regional utveckling. En växande men fortfarande blygsam andel går till forskning. EU-byråkratin är inte heller en stor kostnad. Administrativa kostnader uppgår endast till 7 procent. Ofta hävdas att EU:s åtagande på miljöområdet kräver resurser men de kostnader som uppstår faller så gott som helt på medlemsländerna. EU kommer inte i närtid att ta på sig nya stora utgiftsområden.

Mer än hälften av de pengar som medlemsländerna betalar till EU kommer tillbaka i olika former av stöd. Detta system kan enkelt reformeras. Jordbruksstödet betalas nu kontant i form av arealbidrag utan annat krav på motprestation än att hålla marken i brukbart skick. Det har aldrig varit någon hemlighet att detta är en rak överföring från vanliga löntagare till relativt rika jordägare. Jordbrukspolitiken kan åternationaliseras inom ramen för nu gällande tak för arealstöd. Detta har starkt stöd i närhetsprincipen eftersom det är en av de mest jordnära verksamheter vi känner till. Utbetalningar av EU-stöd till regional utveckling, landsbygdsutveckling och en del sociala program är ofta en uppvisning i onödig byråkratisk rundgång som oundvikligen leder till att nationella prioriteringar snedvrids mot områden där det finns EU-pengar att hämta. Socialfonden står i en viss särklass. Pengarna går till tusentals mikroprojekt som borde beslutas och betalas av sockenstämman. För att rätt fördela dessa medel har vi tvingats inrätta en särskild myndighet. Den som vill försvara denna verksamhet måste förklara varför vi svenskar nettobetalar rätt många miljarder till Bryssel och måste ställa upp med ytterligare sju miljarder för att få del av Socialfondens pengar. Lösningen är att nettobidragsgivare som Sverige betalar till EU:s budget endast vad som erfordras för att stödet till nettomottagarna ska vara oförändrat. För Sveriges del skulle detta innebära att vi själva kan disponera cirka 20 miljarder för en politik som kombinerar stöd till jordbruk och landsbygdsutveckling med andra regionala insatser för att minska klyftan mellan stad och landsbygd. Den demokratiska och ekonomiska vinsten är uppenbar.

Ett EU att vara stolt över

Oavsett om man säger oui, lagom eller mindre om Bryssel så är det demokratiska underskottet inbyggt i EU och kommer inte att försvinna. Det vore därför bättre om vi ägnade mer tid i debatten åt att bena ut vilka frågor som ska skötas på EU-nivå och vilka som ska skötas på nationell nivå, utan att hamna i missvisande förenklingar i stil med ”EU ska inte ägna sig åt detaljer.” Förutom de åtgärder jag redan nämnt finns det flera andra områden som länderna med fördel kan sköta tillsammans i Bryssel. Bland dessa hör att samordna medlemsländernas åtaganden på miljöområdet, organisera samarbetet mot terrorism och organiserad brottslighet och slå ner på skattesmitning och skatteparadis. Konkreta kvitton på att systemet levererar och upplevs som rättvist är en nog så viktig faktor för att värna stödet åt demokratin. Men vi måste också inse vilka områden som vi just på grund av EU:s demokratiska brister bör tydligt hålla inom nationalstatens råmärken. Det skulle ge många människor en större tro på demokratin och möjlighet att känna stolthet över den union som vi tillhör.

Noter

[1] https://ec.europa.eu/commission/priorities/deeper-and-fairer-economic-and-monetary-union/european-pillar-social-rights_sv

[2] Fri rörlighet för varor, tjänster, personer och kapital https://www.kommers.se/verksamhetsomraden/EUs-inre-marknad/Allmant/De-fyra-friheterna/

[3] Anell Lars: Democracy in Europa _An Essay on the real democratic problem in the European Union, Forum för EU-debatt