Den svenska modellen har rötter i 1700-talet

Som Gunnar Wetterberg nyligen påpekat i en krönika på Expressens ledarsida (Expressen 4 maj) var Oxenstierna en benhård centralist, som definitivt inte ville veta av några autonoma myndigheter (eller kollegier, som de kallades vid denna tid). Forskningen har länge känt till att den svenska förvaltningsmodellen för första gången såg dagens ljus vid övergången från stormaktstid till frihetstid, närmare bestämt i 1720 års regeringsform (RF 1720) som var landets grundlag ända till 1772.¹

Den svenska förvaltningsmodellen

Jag vill hävda att en korrekt uppfattning om det nuvarande systemets uppkomst och historia faktiskt kan och kanske till och med borde leda till en förändrad inställning till det. Att härleda ett inslag inom politik och förvaltning till Oxenstierna indikerar inte bara att det är gammalt, utan skänker det en särskild sorts legitimitet. Det antas vara en del av en genomtänkt och genomförd idé om hur staten ska organiseras, som än idag förtjänar att respekteras.

Man kan jämföra med vördnaden för USA:s grundlagsfäder, vars djupare intentioner med konstitutionen än idag anses normgivande av inflytelserika författningsjurister. Och att den svenska rikskanslern hade en idé om hur staten borde styras står helt klart – liksom the Founding Fathers var han samtidigt påverkad av mindre filosofiska hänsyn.

Det kanske mest framträdande inslaget är det som kallas dualism.

Hur föddes då den svenska förvaltningsmodellen? Låg det någon djupare tanke bakom bestämmelserna i RF 1720? Inom ramen för ett forskningsprojekt stött av Vetenskapsrådet har jag bland annat studerat uppkomsten av denna modell. Det kanske mest framträdande inslaget är det som kallas dualism. Dualismen innebär att det i svensk förvaltning finns två parallella organisationsstrukturer. Å ena sidan regeringsdepartementen, som är små. Å andra sidan de ofta betydligt större förvaltningsmyndigheterna, som har lydnadsplikt mot regeringen men är skyddade från direkt ingripande från ansvariga ministrars sida. Om regeringsmedlemmar ändå ingriper i förvaltningen fördöms det som ’ministerstyre’.

För utländska betraktare är den starka norm som förbjuder ministerstyre förvånande, eftersom det är den vanligaste förvaltningsmodellen världen över. Sin närmaste motsvarighet har den svenska modellen i Finland, vilket beror på att Finland bygger på samma arv som Sverige – nämligen RF 1720. Finland har också ärvt ett annat inslag i det svenska styrelsesättet, nämligen regeringens kollektiva beslutsfattande. Denna kollegiala beslutsform kan till skillnad från dualismen härledas till Oxenstiernas 1600-tal.

Regeringsform efter enväldet

I det oxenstiernska systemet var förvaltning och politiskt styre helt sammanvävt. Den dåtida ”regeringen”, riksrådet, bestod av en stor mängd höga byråkrater. Inte mindre än 19 av 25 rådsherrar var män ur administrationens toppskikt, som alltså deltog i utformandet av politiken. I den första regeringsform som antogs efter enväldets fall 1719 var antalet mindre, men man anknöt ändå tydligt till Oxenstiernas modell i och med att myndighetscheferna, kollegiepresidenterna, mangrant skulle ta plats i riksrådet.

När en ny regeringsform skulle utarbetas på 1720 års riksdag utmanades denna traditionella ordning av borgar- och prästestånden. Ett av skälen som angavs var att det var dyrt att ha så många riksråd, om presidenterna avlägsnades från rådet kunde antalet rådsmedlemmar skäras ner från 24 till 16. Dessutom menade båda stånden att presidenternas frånvaro från kollegierna sinkade myndighetsutövningen. Och var det inte jäv om presidenterna skulle vara med och rösta om förslag som kom från deras egna kollegier? Åtminstone de två första av dessa argument var starkt tidsbundna: Stora nordiska kriget som var inne på sitt tjugoförsta år gjorde sparsamhet med statens resurser befogad, och den oreda som kriget skapat ledde också till att ärenden lades på hög hos myndigheterna.

Men om verkscheferna alltid var på plats på borde de byråkratiska kugghjulen kunna smörjas.

Borgarnas och prästernas förslag verkar ha tagit adelns talman Arvid Horn och de andra ledande adelsmännen på sängen. Det stod snart klart att det även inom adeln fanns ett starkt stöd för att avlägsna kollegiepresidenterna från rådet. Detta hade med största sannolikhet samband med en underliggande social konflikt mellan å ena sidan den gamla bördsadeln, som vi i historikern Hugo Valentins efterföljd kan kalla ”aristokraterna” och å andra sidan yngre adelsätter samt de ofrälse stånden som vi kan kalla ”demokraterna”.

Kompromissen innebar att regeringsmakten allvarligt försvagades, även om det inte varit någon av fraktionernas egentliga målsättning.

Ända sedan den enväldige Karl XII:s död 1718 hade dessa grupper fört en politisk kamp om dominans, som också var en strid mellan konkurrerande visioner om hur riket skulle styras. ”Aristokraterna” ville att riksrådet skulle vara starkt, och liksom på Oxenstiernas tid domineras av höga ämbetsmän från rikets främsta ätter. ”Demokraterna” ville däremot ha en starkare kungamakt än vad ”aristokraterna” var beredda att acceptera, medan rådet däremot skulle vara hårt hållet av riksdagen. Det hela utmynnade i en kompromiss som innebar att varken rådet eller kungamakten fick en stark ställning. Kompromissen innebar att regeringsmakten allvarligt försvagades, även om det inte varit någon av fraktionernas egentliga målsättning.

Myndighetschefer skulle inte sitta i regeringen

Ett led i försvagandet av råd/regeringsmakten var alltså att myndighetscheferna inte längre skulle vara regeringsmedlemmar. Det är lätt att sympatisera med ”demokraternas” rädsla för en utökad makt för högadeln. Men det är samtidigt svårt att frigöra sig från tanken att ”aristokraterna”, som försvarade den traditionella oxenstiernska ordningen, hade åtminstone lika goda argument på sin sida som sina meningsmotståndare. De menade att besparingen i själva verket var liten, och att medarbetarna på kollegierna klarade av både att sköta ruljangsen på myndigheten i presidentens frånvaro och att hålla presidenten underrättad om vad som skedde.

Att avlägsna kollegiepresidenterna skulle däremot medföra problem både för myndigheterna och för regeringen. Regeringen skulle berövas egen kompetens i de ofta komplicerade ärenden som kollegierna hanterade och risken för oinformerade politiska beslut var överhängande.

Att borgarnas och prästernas förslag segrade berodde nog inte så lite på att den inflytelserike Arvid Horn lyckades behålla sin ledande ställning genom en undantagsbestämmelse. Den enda kollegiepresident som skulle få sitta kvar i rådet var Kanslikollegiums president, en post som redan var öronmärkt för Horn.

Samtidigt blev det svårare för regeringen att kontrollera och styra kollegierna då insynen i och kunskapen om deras verksamhet minskade.

Kanslikollegium var föregångaren till regeringskansliet, och dess redan tidigare grundlagda ställning som regeringens särskilda organ förstärktes. Det var statssekreterarna från kanslikollegium som beredde ärendena, föredrog dem i rådet, och såg till att dess beslut verkställdes. Även om ärenden förstås sändes på remiss till myndigheterna, så deltog alltså ingen från expertmyndigheterna när ärendena avgjordes. Samtidigt blev det svårare för regeringen att kontrollera och styra kollegierna då insynen i och kunskapen om deras verksamhet minskade. Dualismen mellan rådet och Kanslikollegium å ena sidan och de andra kollegierna å den andra utgör grunden för den nuvarande svenska modellen.

Historiska tillfälligheter

Den var alltså inte del av en genomtänkt, segrande vision om hur relationen mellan myndigheterna och regeringen borde se ut, snarare var det tidsbundna klagomål, kortsiktiga vinster, sociala konflikter och ren obstruktion som låg bakom. Och redan på ritbordsstadiet insåg man att det fanns problem med den segrande lösningen. Går det då att genast avfärda dualismen som en rot till den starka svenska tilliten till myndigheterna?

Egentligen inte. Långt gående autonomi för myndigheter har historiskt ofta varit gynnsam för utvecklingen av dess expertis och hanteringen av dess ärenden. Men enligt statsvetarna på det Göteborgsbaserade Quality of Government-institutet räcker det inte med autonomi för att myndigheter ska sprida samhällstillit, de måste framför allt uppfattas som effektiva, opartiska och icke-korrupta. Och de kriterierna uppfylldes sannerligen inte av 1700-talets svenska förvaltning.

Korruptionen under frihetstiden göddes av att de fastställda ämbetsmannalönerna inte räknades upp efter inflationen, och det faktum att många av de högst uppsatta använde sin position för att berika sig verkade demoraliserande på hela förvaltningen. ”Huset läcker från taket ner” som ett asiatiskt ordspråk lyder. Tjänstetillsättningar skedde ofta på politiska grunder snarare än kompetens, samtidigt som ämbetsmännen var oavsättliga. Hattpartiets långa dominans (1738—1765) ledde därför i slutändan till att hela statsapparaten fick hattprägel, och utgjorde en ”djup stat” som var svår att få bukt med ens när de rivaliserande mössorna fick majoritet i riksdagen och i rådet. Införandet av offentlighetsprincipen, ett annat unikt svenskt institut, var till exempel ett led i mössornas kamp mot hattbyråkratin.

Den starka tilliten till myndigheter bör därför sökas på annat håll än i den svenska förvaltningsmodellen …

För att återgå till tesen om den svenska förvaltningsmodellens unika tillitsskapande: den falsifieras av att förtroendet både för myndigheterna och för andra medborgare är väl så stort i Norge och Danmark, där ministerstyre råder.²

Den starka tilliten till myndigheter bör därför sökas på annat håll än i den svenska förvaltningsmodellen och bland faktorer som är gemensamma för alla de tillitsfulla nordiska staterna.

Arvet från det förflutna

En jämförelse som gjorts av de nordiska förvaltningsmodellerna visar på att skillnaderna i hur administrationen fungerar i de olika länderna under normala omständigheter inte är så stora (SOU 1997:54). Men kanske har coronakrisen tydliggjort och förstorat de i vanliga fall små skillnaderna? I Sverige är det ju myndighetsföreträdare snarare än politiker som står i rampljuset, medan förhållandet är det omvända i våra grannländer. Det är möjligt att arvet från det förflutna gör sig påmint här, även om det också säkert finns andra skäl som ligger bakom. Just i krissituationer verkar den svenska modellen försvåra en snabb och effektiv insats av resurser på grund av samordningsproblem.³

Det är svårt att hitta något historiskt belägg för att dualism och förbud mot ministerstyre skulle vara en bärande bjälke i det framgångsrika svenska statsbyggnadsprojektet. Modellen har inte heller varit en integrerad del i en vision av detta bygge, utan snarare en till synes onödig tillbyggnad.

I stället för att ingjuta en reflexmässig respekt för en till synes vördnadsvärd institution kan den historiska kunskapen befria beslutsfattarna från dessa hänsyn – och om det bedöms önskvärt reformera statsapparaten efter nya riktlinjer.