Det statliga utredningsväsendet har rasat ihop på ett sätt som ökar polariseringen och minskar möjligheten till politisk enighet, skriver Olle Wästberg, ordförande i 2014 års Demokratiutredning. Han menar att de breda parlamentariska utredningarna minskade motsättningarna i samhället eftersom de, när de fungerade, upprättade en gemensam verklighets- och problembild. Numera saknas i stort sett kopplingen mellan styrhytten och rodret.

Januariavtalet innehåller 73 förslag, men hela 28 av dem ska utredas innan de blir realitet. Däribland de mest kontroversiella: uppmjukningen av hyresregleringen och anställningstryggheten. Januariavtalets många utredningar illustrerar hur det svenska kommittéväsendet förändrats. Det har gått från det öppna, breda och långsiktiga, till stuprör som leder rakt ner till en given proposition.

Statliga utredningar har lång historisk bakgrund. Redan på 1600-talet tillsatte kungen utredningar för att få beslutsunderlag. Under frihetstiden på 1700-talet blev utredningarna ett viktigt verktyg för riksdagen. Statsvetaren Gissur Erlingsson skrev för några år sedan: ”För omkring 40 år sedan uppmärksammade internationell forskning vad den betraktade som ett unikt svenskt sätt att bedriva politik på. Svensk politik, sade man, den präglades i hög grad av rationalitet, pragmatism och konsensus.” (Dagens samhälle, 6/2016)) Han konstaterade att de parlamentariska utredningarna är nyckeln till att vi historiskt sett haft en stor politisk gemenskap.

Systemet förändras

Själv har jag genom mina många år suttit i tio statliga utredningar och i hög grad sett hur systemet förändrats. I höstas publicerade Studieförbundet näringsliv och samhälle (SNS) en undersökning: ”Det statliga kommittéväsendets förändring 1990–2016” – där de statsvetenskapliga forskarna Carl Dahlström, Erik Lundberg och Kira Pronin utifrån en unik databas analyserat hur utredningsväsendet försvagats de senaste 27 åren (SNS Analys nr 59. Det statliga kommittéväsendets förändring 1990-2016.  Oktober 2019).

Bland de viktigaste förändringarna är att parlamentariskt sammansatta kommittéer blivit sällsynta och enmansutredningarna desto fler. År 1990 hade antalet parlamentariska kommittéer sjunkit drastiskt till under 20 procent och för tre år sedan var de nere i tre procent av utredningarna. De särskilda utredningarna med en enda utredare var då drygt 90 procent av samtliga.

De flesta utredningar ska vara klara inom ett drygt år. De utredningar som har mycket kort tid på sig har oftast i direktiven fått en instruktion till vad de ska komma fram till.

I och med att en utredning endast består av en ordförande, som förutsätts lägga ner begränsad tid, har utredningssekretariatet blivit mer centralt. Utredningssekreteraren kommer ofta från det relevanta departementet och har som regel löpande kontakt med det. Det är talande att när informationsföretaget Paues Åberg för två år sedan skapade en guide för hur man påverkar utredningar betonade man sekretariatets roll: ”Som påverkare kan du hjälpa sekreterarna i utredningarna med fakta och analys.” (Paues Åberg Communications. Guide 1 2019.)

Till detta kommer att utredningstiden minskat; i en del fall har utredningen bara ett halvår på sig. De flesta utredningar ska vara klara inom ett drygt år. De utredningar som har mycket kort tid på sig har oftast i direktiven fått en instruktion till vad de ska komma fram till. Naturligtvis finns det frågor där snabba beslut måste fattas, men tidigare var det uteslutet att det skedde genom en statlig utredning. Då gjorde regeringen en ”Departementspromemoria” som publicerades innan propositionen lades.

Coronakrisen har framtvingat snabba beslut

Ibland används utredningar för att begrava frågor. Regeringen kan hänvisa till en pågående utredning för att slippa ta ställning eller vidta en omedelbar åtgärd. Det är ingenting nytt. Gamle s-finansministern Per Edvin Sköld sa en gång att ”när Vår herre vill att ingenting ska ske tillsätter han en utredning” (Citatet är hämtat från en krönika av Anna Dahlberg, Expressen 1.3 2014).

Fast det var tydligare förr när utredningarna var parlamentariska. I dag hindras knappast något politiskt parti från att ta ställning eller driva en fråga av att det sitter en statlig utredning. Också är ett exempel på utredningsväsendets devalvering.

Att utredningarna kan skapa en uppförsbacke illustreras också av den aktuella debatten kring brottsligheten. Inrikesminister Mikael Damberg hänvisar, när förslag till skärpta straff kommer, att det rör sig om lagändringar och därför måste första steget vara en statlig utredning.

Man tröskade under flera år igenom området och skaffade sig på så sätt gemensam kunskap och oftast en samfälld analys.

Den som läste statskunskap för 50 år sedan fick ta del av tjocka verk av professorerna Gunnar Heckscher och Hans Meijer om den svenska förvaltningsmodellen. Då sågs kommittéväsendet som en kärna i den svenska förvaltningen och politiken.

Gemensam problembild

Lite förenklat kan man säga att en statlig kommitté förr samlade alla intressenter och politiska partier. Man tröskade under flera år igenom området och skaffade sig på så sätt gemensam kunskap och oftast en samfälld analys. Strävan var att försöka komma överens, men även när man inte gjorde det fanns oftast konsensus kring både verklighets- och problembild. En remissomgång med ibland upp till hundratalet remissinstanser tvingade myndigheter och organisationer till inlärning och överväganden.

Coronakrisen leder till att politiska beslut i helt centrala frågor fattas utan att de har utretts.

Utredningarna fungerade inte sällan som en referenspunkt i debatten – ibland under mer än ett årtionde. Det speglar hur centralt utredningsväsendet var.

Coronakrisen leder till att politiska beslut i helt centrala frågor fattas utan att de har utretts. Mest extremt är att regeringen utan att förankra beslut i riksdagen ska kunna göra betydande ingrepp.

Själv blev jag för drygt 40 år sedan, som 29-åring strax innan jag kom in i riksdagen, liberal ledamot i den statliga ”insynsutredningen”.  Den, idag helt osannolika, uppgiften var att skapa insyn i företagens produktutveckling. Staten skulle till exempel ha möjlighet att kontrollera vilka nya kylskåp Electrolux planerade. Det ansågs komma ut så många dåliga produkter på marknaden att statliga Konsumentverket borde ha möjlighet att stoppa dem eller ha synpunkter redan på produktutvecklingsstadiet. Jag var helt emot detta och tillhörde under utredningens gång en minoritet.

När vi efter närmare fem år lämnade vårt betänkande hade de politiska vindarna vänt, så jag befann mig då i den majoritet som sa nej till denna statliga insyn. Men det intressanta var hur utredningen var sammansatt. Alla politiska partier hade en representant. Ordföranden var generaldirektör i Statens pris- och kartellnämnd. I utredningen satt också representanter för näringslivet och de fackliga organisationerna liksom offentliga jurister.

Effekten av den breda sammansättningen, ordentliga föredragningar och åtskilliga möten blev dels en betydande gemensam kunskap, dels ett brett nätverk kring sakfrågorna. Så även om vi drog olika slutsatser hade vi alla förståelse för varandras argument.

Vi har sett en succesiv nedbrytning av den svenska konsensusmodellen, breda kompromisser blir allt ovanligare.

Ett undantag från utvecklingen mot enmansutredningar var den statliga public service-kommittén, som kom med sitt slutbetänkande 2018. Det var en parlamentarisk utredning med förre TCO-ordföranden Sture Nordh som ordförande och där jag själv var ledamot. Det var ett intensivt arbete med studiebesök, omfattande promemorior och föredragningar. Intressant nog blev utredningen – från Vänsterpartiet till Sverigedemokraterna – i allt väsentligt enig. (Just Sverigedemokraternas ledamot markerade ingen uppfattning under arbetets gång, men lämnade in en reservation.) Betänkandet ledde till att riksdagen införde den obligatoriska publicservice-avgiften, lång avtalstid och nya regler för Förvaltningsstyrelsen för publicservice-företagen.

Sedan dess har både moderaterna och kristdemokrater intagit en mer negativ hållning till public service, men det faktum att de var med i utredningen och ställde upp på dess principer ledde då till stor enighet i riksdagen.

Public service-kommittén är något vi kan lära oss av. Vi har sett en successiv nedbrytning av den svenska konsensusmodellen, breda kompromisser blir allt ovanligare. Just parlamentariska utredningar kan leda till minskade motsättningar.

Utredningar som förankrade uppfattningar

De politiska partiernas snabba åsiktsbyten betraktas av många väljare som opportunism, bidrar till den antielitistiska opinionen och också till att de politiska partierna fått drastiskt minskat antal medlemmar. Och åsiktsförändringarna kan ha svårt att slå igenom i praktiken. De statliga utredningarna var ett sätt att förankra partiernas uppfattningar. Numera finns knappast en koppling mellan styrhytten och rodret.

Vår tid av polarisering är olycklig för samhällsutvecklingen och för tilltron till beslutsfattarna.

Anders Borg, tidigare moderat finansminister, sa nyligen i en intervju (Svensk Linje 1/2020) om LAS att man måste vara konkret, inte bara visionär. Man ska inte bara ”skriva ner meningen ’arbetsrätten bör liberaliseras’ utan bestämma sig för 10-15 handfasta förändringar”. Det är något som speglar den politiska debatten idag och bristen på långsiktiga utredningar.

Vår tid av polarisering är olycklig för samhällsutvecklingen och för tilltron till beslutsfattarna. Polariseringen – de låsta motsättningarna – tog sitt första steg genom den nya vänstern kring 1968. Strax därefter dominerades den svenska politiken av förslaget om löntagarfonder. Näringslivets organisationer lämnade då offentliga styrelser och partsammansatta organ, samt avstod från åtskilliga statliga utredningar. På senare år har invandringspolitiken, inställningen till nationalismen och Sverigedemokraternas frammarsch än mer polariserat den svenska politiken.

Bland det som borde göras för att ta steg mot att återupprätta gemenskap och politisk konsensus är att återetablera ett utredningsväsende med parlamentariska kommittéer och där också intresseorganisationer är involverade samt att utredningarna får hålla på några år för att fördjupa arbetet.

Nästan alla statliga utredningar har sina sekretariat i betongbyggnaden Garnisonen vid Karlavägens slut. De 350 meter långa korridorerna omges av arbetsrum för sekretariaten. De anställda sekreterarna fikar tillsammans och delar ofta synen på samhällsfrågorna. Men det bidrar inte till att skapa den ökade politiska gemenskap Sverige skulle må bra av.