Har neutraliteten nått vägs ände?

Kriget är kulmen på flera år av tilltagande spänningar, ryska anklagelser om Västs brutna löften om Natos östutvidgning och kontroverser om EU:s hållning till Ukraina och Ryssland. Oberoende av förloppet kommer kriget att få långtgående följder för vår förståelse av både de senaste tre decenniernas historia samt krig och fred i bred bemärkelse.

Vad lovade Väst?

Under veckorna före Rysslands brutala invasion av Ukraina tog en nygammal diskussion om arvet efter det kalla kriget ny fart: avgav Väst något löfte till ledarna i Kreml om att inte expandera Nato österut när konflikten med Östblocket började gå mot sitt slut? Svaret är, som det tyska magasinet Der Spiegel konstaterade nyligen, lika koncist som otillfredsställande: ”det är komplicerat”.¹

Västliga ledare som USA:s utrikesminister James Baker, Storbritanniens premiärminister John Major och Tysklands förbundskansler Helmut Kohl, lovade åtskilliga gånger Sovjetunionens siste ledare Michail Gorbatjov och Putins föregångare Boris Jeltsin och i tydliga ordalag att den västliga militäralliansen inte skulle bevilja östeuropeiska länder medlemskap i Nato. Men något juridiskt bindande dokument upprättades aldrig.²

Däremot skrev Ryssland i maj 1997 på Grundakten om ömsesidiga relationer, samarbete och säkerhet med Nato, en folkrättslig avsiktsförklaring som främst byggde vidare på 1975 års Helsingforsdeklaration och 1990 års Parisstadga, två dokument som reflekterade mer än tjugo års konstruktiv dialog mellan Öst och Väst och som låg till grund för Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE).

I 1997 års grundakt upprepade Nato och Ryssland principer från båda dokumenten samt FN-stadgan om att avstå från våld eller hot om våld mot varandra eller tredje stater, att respektera alla staters territoriala gränser och politiska oberoende samt folkens självbestämmanderätt och alla staters rättighet att själva välja hur den egna säkerheten ska värnas.

Båda parter medgav också explicit att man inte ägde vetorätt mot varandras oberoende agerande och inte heller skulle använda några av aktens principer för att försöka påverka andra stater.³

Varningar för östutvidgning

Trots den formella överenskommelsen har framstående västerländska diplomater varnat för en östutvidgning av Nato sedan 1990-talet. Den tyske politikern Egon Bahr (1922–2015), arkitekten bakom Willy Brandts och Västtysklands Neue Ostpolitik och landets försoning med Sovjetunionen och Polen under det sena 1960- och tidiga 1970-talet, beskrev en sådan utvidgning i en intervju med Die Zeit samma månad som Nato-Ryssland-akten undertecknades som ett ”enormt misstag”. Bahr utvecklade sina tankar som följande: ”…tänk om första Nato-östutvidgning avslutas 1999, och sedan kommer andra omgången som sträcker sig fram till 2003, 2004, sedan följs det upp med en tredje omgång, ungefär fram till 2007, 2009 – då har vi tio till tolv år framför oss där en potentiell konflikt med Ryssland utvecklas”.⁴

Bahr var långt ifrån ensam om att kritisera Västs nya politik gentemot Östeuropa, som accelererade allt mer runt millennieskiftet. I efterdyningarna till Majdankrisen 2014 framhöll även gamle förbundskanslern Helmut Schmidt att EU-kommissionens idéer om ett ukrainskt medlemskap tydde på ”storhetsvansinne” och att situationen började likna den före första världskriget. Schmidt, som inte bara var politiker utan även författare till en rad böcker om geopolitik, ansåg att båda sidorna behövde kompromissa för att få kontroll över situationen som för första gången sedan kalla kriget hotade att utlösa krig i Europa.⁵

Henry Kissinger argumenterade därför för ett neutralt Ukraina som brygga mellan Öst och Väst.

På andra sidan Atlanten hördes liknande varningar från två av de allra mest framstående säkerhetspolitikerna under kalla kriget: Henry Kissinger (f. 1923) och Zbigniew Brzezinski (1928–2017). Båda kom från familjer med europeiska rötter som levde i Nordamerika på grund av andra världskriget och båda hann skriva flera mycket inflytelserika akademiska verk – Kissinger främst med Nuclear weapons and foreign policy (1957) och Brzezinski med Soviet bloc: unity and conflict (1967) – innan de lämnade Harvards universitet för diplomatin och blev nationella säkerhetsrådgivare åt presidenterna Richard Nixon och Jimmy Carter.⁶

Likt Helmut Schmidt varnade både Brzezinski och Kissinger i mitten av 2010-talet för Europas likgiltighet för den historiska relationen mellan Ukraina och Ryssland. Kissinger argumenterade därför för ett neutralt Ukraina som brygga mellan Öst och Väst.⁷ Brzezinski ansåg även att Väst borde utrusta ukrainarna med defensiva vapen för att göra det mer kostsamt för ryssarna att attackera landet.⁸

Tydlig generationsskillnad

Här löper en tydlig skiljelinje mellan den generation politiker och diplomater som i sina unga år upplevde andra världskriget och var verksamma under kalla kriget och en ny generation beslutsfattare, som främst var präglade av avspänningen och kalla krigets fredliga slut och trodde på fortsatt liberalisering och demokratisering.

När tilltron till de ryska reformerna började avta i framför allt USA vid 1990-talets mitt öppnades alliansens dörr, trots protester från Moskva.⁹ Sovjetunionens tidigare bundsförvanter i Östeuropa såg medlemskapet i Nato (och EU) både som ett naturligt resultat av liberalisering, demokratisering och närmandet mot Väst och som ett effektivt skydd mot det nya Ryssland.

År 1997 fattades beslutet om att anta Polen, Tjeckoslovakien och Ungern som medlemmar (från och med 1999). Fem år senare anslöt de tre baltiska länderna samt Bulgarien, Rumänien, Slovakien och Slovenien, år 2009 Albanien och Kroatien och på senare år även Montenegro (2017) och Nordmakedonien (2020).

Framför allt tre teorier som har fått stor spridning kan nu komma att anses vara motbevisade, förlegade eller problematiska…

Idag ingår därmed nästan hela det förra östblocket i den västliga militäralliansen. Företrädare för den realistiska skolan, som hävdar att stater är de viktigaste aktörerna i internationella relationer och att deras främsta strävan är att värna sina egna intressen, påpekar att de i likhet med den ovannämnda krigsgenerationen länge varnat för Västs illusioner om Ryssland och att Nato-expansionen skulle leda till krig.¹⁰

Den ursprungliga debatten om löftena och deras relevans för konflikten som intensifierats sedan Putins tal vid säkerhetskonferensen i München 2007, överskuggas nu av kriget – inte minst eftersom försök till historiska förklaringar till konflikten kan misstas för ett relativiserande av Moskvas krigsskuld idag – men den lär återvända med kraft.

Hur ska vi förstå konflikt och krig hädanefter?

Den ryska invasionen lär också få stor påverkan på teoribildningen inom det akademiska fältet internationella relationer (IR). Kalla krigets fredliga slut samt nedrustningen och det minskade hotet om kärnvapenkonflikter resulterade under 1990- och 2000-talen i optimism och idéer om att stora konflikter mellan konkurrerande politiska system i form av konventionella krig skulle tillhöra det förflutna.

Framför allt tre teorier som har fått stor spridning kan nu komma att anses vara motbevisade, förlegade eller problematiska: den amerikanska statsvetaren Francis Fukuyamas teori om historiens slut i bemärkelsen att den marknadsekonomiska liberala demokratin allmänt skulle accepteras som den bästa samhällsmodellen, Erik Gartzkes teori om den kapitalistiska freden (Capitalist peace theory, CPT) som har rötter i Montesquieus och Adam Smiths tänkande och hävdar att kapitalistisk organisation pacificerar stater in- och utåt, samt brittiska Mary Kaldors teori om nya och gamla krig, enligt vilken konventionell krigföring mellan staters – och särskilt stormakters – reguljära arméer övergått till mer komplex men mindre våldsam krigföring.¹¹

Under sina två första år sade sig Putin till och med vara öppen för ett ryskt Nato-medlemskap.

Ryssland integrerades efter kalla kriget i en internationell ordning där de politiska och ekonomiska institutionerna var utformade och dominerade av Väst och där USA utövade en överlägsen militär ställning. Under de första 15 åren såg den forna supermakten ut att fortsätta sin demokratiska utveckling och visade upp en vilja att följa Gorbatjovs vision om ett ”gemensamt europeiskt hem”.

Under sina två första år sade sig Putin till och med vara öppen för ett ryskt Nato-medlemskap.¹² Många experter ansåg att detta hade blivit möjligt tack vare så kallad mjuk makt (soft power) som statsvetaren Joseph Nye definierar som förmågan att utöva politisk påverkan genom kulturell attraktionskraft, med hjälp av idéer och med hjälp av internationella institutioner.¹³ Historikern Melvyn Leffler menade till exempel att ”få av oss fokuserat på Coke och Reeboks, på jazz och rock, (tv-serien) Sesam och Kalle Anka – men nu vet vi att deras attraktionskraft kanske vägde tyngre än de Pershingmissiler och neutronbomber som verkade dominera 1970-talets diplomati”.¹⁴

För närvarande ser vi hur västerländska företag från olika branscher såsom Apple, Adidas, BMW, BP, McDonalds och Starbucks i snabb takt stoppar sin verksamhet eller lämnar landet vilket kan ses som en gräns för den roll som mjuk makt kan spela i internationella relationer. Samtidigt kan detta uttåg öppna oväntat stora möjligheter för Kina att ersätta tomrummet i Ryssland efter Väst. Och inte bara som strategisk partner utan också med produkter som Huaweitelefoner eller Future Cola.

Den europeiska neutraliteten under press

Slutligen kan kriget i Ukraina också bli slutpunkten för en långvarig tradition i både svensk och europeisk politik – neutraliteten. Denna politik har i modern tid framför allt fyra länder stått för på vår kontinent: Finland, Schweiz, Sverige och Österrike. Vägen till neutraliteten har sett olika ut för länderna, begreppsanvändningen likaså.

I Sverige lyfts sedan 1949 alliansfriheten med syftet att kunna förbli neutral i fall av krig, sedan 1992 med det viktiga tillägget att doktrinen avser närområdet.¹⁵ Samtidigt har Sverige aldrig velat bli del av den (i första hand postkoloniala) Alliansfria rörelsen. I Finland betonas neutralismen som en något striktare variant av neutraliteten, vilket är ett resultat av att den finska neutraliteten både möjliggjordes och begränsades av Sovjetunionen under kalla kriget. I Schweiz och Österrike är neutraliteten permanent och lagligt förankrad, den schweiziska sedan Wienkongressen 1815 i folkrätten, den österrikiska sedan 1955 i landets författning.¹⁶

De neutrala länderna kritiserades under kalla kriget ofta för att vara opportunistiska och omoraliska, men fick också erkännande genom att spela en konstruktiv roll som medlare och brobyggare. Under 1990-talet gjorde man upp med de moraliska dilemman som neutralitetspolitiken medförde och tog tydliga steg mot en djupare integration i Väst genom deltagandet i Natos Partnerskap för fred-program och (förutom Schweiz) även medlemskapet i EU.

I Finland är för första gången någonsin en majoritet av befolkningen för ett Nato-medlemskap.

Debatten om medlemskap i den västliga försvarsalliansen har i alla fyra länder blossat upp vid olika tillfällen under de senaste 30 åren, men inget av dessa traditionellt neutrala länder i Europa har på allvar varit nära ett beslut om medlemskap. Putins grymma krig ser nu ut att kunna medföra en djupgående förändring i opinionen som kan få politiska konsekvenser.

I Finland är för första gången någonsin en majoritet av befolkningen för ett Nato-medlemskap. Den svenska regeringen beslutade att liksom övriga nordiska länder stötta Ukraina med vapenleveranser, varpå fyra ryska stridsplan kränkte svenskt luftrum.

Omsvängning på gång?

I Österrike förordar enligt en färsk undersökning 78 procent av befolkningen fortsatt neutralitet, men det ryska utrikesministeriet har kritiserat Wiens uttalanden om kriget på ett tidigare ”otänkbart” sätt.¹⁷ Samma dag som Ryssland anföll Ukraina meddelade den schweiziska regeringen att man skulle hålla fast vid sin traditionella neutralitetspolitik och inte frysa ryska tillgångar. Regeringen i Bern blev anklagad för att ”skona Putin och sätta munkorg på pressen” eftersom journalister som publicerar uppgifter om ryska oligarkers eller diktatorers konton hotas av fängelse i alprepubliken.¹⁸

Efter tre dagars intern och offentlig press ändrade sig den schweiziska regeringen och anslöt sig till EU:s sanktioner. Sedan dess pågår en intensiv debatt i landet om huruvida man har övergett 200 år av neutralitet för gott eller ej.¹⁹

Länderna kan nu komma att genomföra en fundamental omläggning av sina traditionella utrikespolitiska linjer som reaktion på den nya situationen snarare än självinitierade  beslut, i en tid då den enda verkliga militära stormakten USA ser mer instabil och opålitlig ut än någonsin tidigare. Risken att få tillbaka Donald Trump som president efter nästa val kan inte uteslutas.

Den större frågan är om Europa och världen blir säkrare när neutraliteten nu mycket väl kan gå mot sitt slut. Kanske bör vi minnas orden som Willy Brandt yttrade i ett tal i november 1981 när världsfreden hotades av upprustningen och spänningarna efter Sovjetunionens invasion av Afghanistan: ”Freden är inte allt, men allt är ingenting utan freden.”