Så långt hjälper sanktioner

Det är tydligt att existerande sanktioner inte har påverkat Rysslands agerande nämnvärt, så frågan är vilken effekt de åtgärder som nu diskuteras skulle få?

Forskningen om sanktioners effektivitet ger en ganska pessimistisk bild av vad som kan förväntas. De forskningssammanställningar som har genomförts finner att ekonomiska sanktioner leder till en policyförändring i ungefär en tredjedel av fallen, men det är svårt att säga både hur lång tid det tar innan förändringen sker och huruvida sanktionerna verkligen var orsaken.

Även hot kan ge effekt

Flera olika faktorer påverkar om både hot och införande av sanktioner är effektiva, men den mest framträdande är att åtgärderna är ekonomiskt kostbara. Vilket skapar problem för avsändarna när de väljer vilken typ av åtgärder som ska användas.

För det andra kan sanktioner som har en stor påverkan på måltavlans ekonomi också leda till stora kostnader för ekonomin i avsändarnas länder.

För det första finns det ett humanitärt och moraliskt avvägande gällande hur mycket sanktionerna ska tillåtas påverka lokalbefolkningens ekonomi och välbefinnande. Ett varnande exempel är sanktionerna mot Irak under 1990-talet som bidrog till att närmare en tredjedel av alla barn i landet blev undernärda.

För det andra kan sanktioner som har en stor påverkan på måltavlans ekonomi också leda till stora kostnader för ekonomin i avsändarnas länder. Det är här vi hittar den stora orsaken till att existerande restriktioner gällande Ryssland inte haft någon stor effekt. Sanktionerna har främst riktat in sig mot individer som tillhör Putins inre cirkel (dock inte Putin själv) i kombination med handelsstopp för ett begränsat antal specifika varor och finansiella tjänster.

De åtgärder som det nu ryktas om skulle om de infördes ha en betydligt större effekt på både Ryssland och världsekonomin. USA har den ledande rollen för vilka åtgärder som införs men EU, Storbritannien och eventuellt fler länder kommer troligen att ansluta sig till dem. En bred uppslutning är en viktig faktor som ökar sannolikheten för att sanktioner blir effektiva, och även om USA och EU oftast koordinerar sina åtgärder har det funnits undantag, som till exempel i relationerna till Kuba och Iran.

USA:s centrala roll

USA har ett antal fördelar som ökar möjligheterna att använda ekonomiska sanktioner på ett effektivt sätt, och landet har också varit den mest aktiva användaren av metoden. Förutom landets status och stora ekonomi finns det flera grundläggande aspekter som påverkar världsekonomin.

Den amerikanska dollarn är exempelvis den dominerande valutan för internationell handel – inklusive olja och gas, vilket ger USA-baserade banker en nyckelposition för internationella transaktioner. Om USA blockerar alla transaktioner från Ryssland som går genom det amerikanska finansiella systemet så betyder det ett stopp för all handel i dollar, oavsett vem som är mottagaren.

Amerikanska sanktioner täcker också agerandet för samtliga amerikanska medborgare världen över, samtliga personer som befinner sig i USA oavsett nationalitet samt alla företag registrerade i USA och deras utlandskontor. Det innebär i praktiken att svenska, ryska, eller kinesiska banker måste följa sanktionerna om de har ett etablerat kontor i USA, eftersom det troligen betyder att de är registrerade som ett amerikanskt bolag.

Det som jag redogjort för ovan är så kallade primära sanktioner, men USA har också möjlighet att införa sekundära sanktioner vilka gäller även för individer och bolag som helt saknar koppling till USA. Den typen av åtgärder är främst ett sätt att förhindra namngivna individer från tillgång till den amerikanska marknaden, men de kan också användas som påtryckning mot bolag och banker utan fysisk koppling till USA.

Sekundära sanktioner har använts

I stället för att vara riktad mot just Ryssland i det här fallet, skulle det kunna betyda att sanktionerna är riktade mot samtliga eventuella motparter för finansiella transaktioner från Ryssland och att de kan bestraffas genom att uteslutas från den amerikanska marknaden.

Eftersom den amerikanska marknaden och möjligheten att göra affärer i amerikanska dollar är så viktig skulle den här typen av sanktioner minska risken att icke-amerikanska bolag vågar erbjuda alternativa möjligheter för Ryssland att undvika kostnaden för sanktionerna.

Skulle Ryssland uteslutas från SWIFT så skulle det skapa oerhörda svårigheter att föra in eller ut pengar från landet.

Sekundära sanktioner av den här typen har använts bland annat mot Myanmar, Nordkorea, och Syrien, men framför allt mot Iran i samband med försöken att stoppa landets kärnvapenprogram. År 2012 kompletterades dessa med en åtgärd som EU kan införa och som också har nämnts som en möjlighet ifall storkrig bryter ut mellan Ryssland och Ukraina – en avstängning från det Belgienbaserade SWIFT-systemet (Society for Worldwide Interbank Financial Telecommunication). Detta är en grundbult i det globala finansiella systemet för att processa meddelanden och betalningsorder mellan banker och bolag, och det finns inte någon global motsvarighet.

Skulle Ryssland uteslutas från SWIFT så skulle det skapa oerhörda svårigheter att föra in eller ut pengar från landet. När Iran uteslöts från SWIFT 2012 förlorade landet mer eller mindre direkt hälften av sina inkomster från oljeexport och 30 procent av all utrikeshandel.

Möjligheten att utesluta Ryssland från SWIFT diskuterades redan i samband med Krim-annekteringen 2014, och Ryssland svarade då med att sätta upp sitt eget system – SFFS – men det är begränsat till den lokala marknaden. Kina har likaså utvecklat ett alternativ (CIPS), men det används främst för transaktioner mellan kinesiska banker, vilket gör att Ryssland i en sådan situation kan tvingas förlita sig på kryptovalutor för i praktiken alla internationella transaktioner.

Förödande för den ryska ekonomin

Om USA, EU med flera skulle införa så här långtgående ekonomiska sanktioner mot Ryssland så skulle konsekvenserna vara förödande för den ryska ekonomin – som redan kännbart har påverkats av de åtgärder som infördes 2014. Samtidigt skulle det också drabba framför allt den amerikanska och tyska ekonomin eftersom banker i de länderna har stor verksamhet i och med Ryssland.

Dessutom så skulle en uteslutning från SWIFT-systemet också göra att amerikanska och europeiska långivare inte skulle kunna få återbetalningar av utestående lån i Ryssland, vilket är ett av skälen till att den här åtgärden inte är trolig i ett första skede.

Samtidigt är eventuella restriktioner i handeln med naturgas på ett liknande sätt som finansiella sanktioner ett tveeggat svärd…

Slutligen finns det också andra risker med att införa sanktioner mot Ryssland i form av vilka motåtgärder som Putin kan använda. Mer än en tredjedel av all naturgas som används i EU är importerad från Ryssland, vilket gör att ett stopp för den handeln skulle leda till drastiskt höjda energipriser. Även om Sverige är ett av de länder som importerar och använder minst naturgas (13 procent, 2020) skulle detta få effekt på energipriset även här.

Samtidigt är eventuella restriktioner i handeln med naturgas på ett liknande sätt som finansiella sanktioner ett tveeggat svärd; i lika stor utsträckning som Europa behöver energin så behöver Ryssland dessa exportintäkter. Enligt uppskattningar motsvarar skatteintäkterna från enbart de tre bolagen Rosneft, Gazprom och Lukoil varje år över 8 procent av den ryska statsbudgeten – eller i andra ord mer än två tredjedelar av landets militära utgifter.

Putins egen position vid makten är också i hög grad beroende av stöd från oligarker som äger dessa exportinriktade företag. Sanktioner som drabbar den sektorn skulle alltså också få stora kostnader för Ryssland och Putin, men de skulle också slå hårt mot EU och framför allt Tyskland.

De flesta bedömare menar därför att det kan bli svårt att nå en överenskommelse om att införa den typen av åtgärder, trots att det kan vara ett av de bästa sätten att faktiskt få Ryssland att ändra sitt beteende.