Politiker hotar idén om den fristående myndigheten

I Försäkringskassans uppdrag ingår att efter 180 dagar följa upp beviljad sjukpenning. Kontrollen ska då göras mot hela arbetsmarknaden, medan man under de första 90 dagarna bara behöver prövas mot sitt normala arbete och följande 90 dagar mot allt arbete hos sin arbetsgivare.

Ovanstående bör man ha med sig när vi nu påbörjar en statistisk vandring genom svensk sjukförsäkring.

Mål, resultat, petning

Under åren 2011 till 2014 är den tidigare generaldirektören för Migrationsverket och numera omskrivne före detta polis- och MSB-chefen, Dan Eliasson generaldirektör för Försäkringskassan. Han får lämna uppdraget efter att förtroendet för honom har sjunkit efter att högt uppsatta inom myndigheten ska ha brutit mot efterforskningsförbudet och misstänkts för jäv². Under 2013 och 2014 är andelen avslag på begäran om sjukpenning mycket liten.

Så kommer då 2015 och Ann-Marie Begler tillträder som generaldirektör. Hon gör det med tydliga direktiv om att göra mer omfattande kontroller av såväl gynnande som nekande beslut om sjukpenning. Avslagen ökar, och 2017 sjunker sjukpenningtalet i Sverige för första gången på sex år. Begler hyllas av socialministerns statssekreterare.

I Försäkringskassans årsredovisning från 2017 skriver Begler: ”en lägre andel beslut än tidigare ändras efter en ny prövning, vilket är ett kvitto på att rättssäkerheten förbättras.”

Så kommer valåret 2018. Arbetet, som har hyllats av socialdepartementet, hamnar i sämre dager när flera nyhetsrapporter skildrar sjukskrivna som har förlorat sin sjukpenning. Strandhäll bemöter kritiken i  SVT:s Agenda i april 2018, och två veckor senare får Begler gå.

Målet att nå sjukpenningtalet 9,0, som har varit uttalat sedan Begler tillträdde, kvarstår, medan hon förpassas till den så kallade elefantkyrkogården – regeringskansliet, där myndighetschefer tenderar att hamna när de fråntagits sitt uppdrag.

Sedan 2019 innehar Nils Öberg posten som generaldirektör.

Statistiken blottlägger hur olika lagen tolkas

Så i myndighetens närhistoria har vi först en generaldirektör, Eliasson, som får gå för att förtroendet ska ha sjunkit. Då var avslagen fortfarande få. Sedan tillsätts en annan, Begler, med uppdraget att göra fler och bättre kontroller i handläggningen av sjukförsäkringsärenden. När så sker ökar avslagen, det sjukpenningtal som under många år har ökat börjar nu minska och generaldirektören hyllas. Tills nyhetsrapporteringen sätter den nu ”hårda” myndigheten i rampljuset inför valet 2018 och samma hyllade generaldirektör petas. Annika Strandhäll säger själv, 2021, att Begler fick lämna sin post på grund av att hennes ledarskap inte stämde med de direktiv hon hade fått från regeringen – och nekar givetvis till att det skulle ha med Socialdemokraternas valkampanj att göra³.

Jämsides med detta pågick själva myndighetsutövningen. Under Dan Eliassons sista år på myndigheten, 2014, var andelen avslag på sjukförsäkringsansökningar 3,58 procent när sjukpenningen kontrolleras mot hela arbetsmarknaden, dag 181-365. Under 2018, då Ann-Marie Begler fick gå på våren, var andelen avslag omkring 14 procent. Och sedan fortsatte det att öka, trots den kritik som riktades mot Försäkringskassan inför valet 2018. 2020 avslog man nästan var tredje sjukpenning.

Under 2021 gick avslagen ner igen. I februari rapporterade medier om hur Försäkringskassan inledde en tillsyn av sin handläggning av sjukförsäkringsärenden. Anledningen var den kraftiga ökningen av avslag som man hade sett de senaste åren. I mars infördes också en ny lagstiftning som innebär att färre behöver prövas mot hela arbetsmarknaden efter 180 dagar. Man talar om övervägande skäl i stället för särskilda skäl i handläggningen – i praktiken innebär det att fler betraktas som undantag.

Förhoppningsvis bör fler kontroller innebära fler rätt.

En anställd på Försäkringskassans egen statistikenhet säger till Kvartal att de inte har sett några förändringar i vem som ansöker, utan det handlar om förändringar i hur lagen tillämpas.

När Ann-Marie Begler fick lämna posten riktade hon kritik mot hur man som ämbetsman i Sverige utsätts för politiska påtryckningar. Hon uttryckte också att förvaltningen i Sverige om något har höjt nivån ur etisk och moralisk synpunkt. Före detta kollegor på Försäkringskassan beskrev, i ett öppet brev, att det var ”missbruk av regeringsmakten” att peta henne. Konstitutionsutskottets, KU, granskning av processen landade 2019 i att ”statsrådet (Strandhäll, reds.anm.) [bär] ansvaret för de brister som har framkommit i granskningen”⁴.

Det som hände under Beglers tid på Försäkringskassan var, i själva myndighetsutövandet, att fler kontroller gjordes vid fler stadier och tillfällen i ansökningsprocessen och under ersättningsperioden. Förhoppningsvis bör fler kontroller innebära fler rätt.

Ramverket som är Sveriges rikes lag

Så om rättssäkerheten inom myndigheten blir bättre samtidigt som generaldirektör Begler får gå medan nyheterna rapporterar om sjukskrivna utan ersättning, är det rimligt att undra om inte politiker ändå är inne och styr myndigheten på ett problematiskt, eller till och med regelvidrigt, sätt. Vi har alltså ett enligt lag reglerat system som fluktuerar kraftigt, trots att det grundar sig på binära beslut – ja eller nej, avslag eller beviljad sjukpenning.

”Tjänstemannarollen har urgröpts och det är en jätteallvarlig förändring”

När det kommer till lagstiftningen som rör myndighetsutövande har vi i Sverige, på många områden, ramlagar som lämnar utrymme för myndigheterna. Regeringen ger direktiv genom regleringsbrevet, och om den anser att en myndighet misstolkar lagarna har den ett ansvar att ingripa, vilket sedan myndigheten kan kommentera. Så även regeringen har möjlighet att verka i utrymmet.

”Hela systemet bygger på att myndigheten har integritet mot regeringen” säger Göran Sundström, professor i statsvetenskap med inriktning på offentlig förvaltning vid Stockholms universitet.

Sundströms forskning⁵⁶ visar att integriteten har sjunkit i svenska myndigheter. Sundström berättar att man spårar bristerna tillbaka till då myndigheter började styras mer som företag, den new public management-era vi nu lever i.

”Tjänstemannarollen har urgröpts och det är en jätteallvarlig förändring” säger Göran Sundström till Kvartal.

Ökad toppstyrning

Göran Sundström menar att det har lett till en ökad toppstyrning – både inom myndigheterna och från politikerna över myndigheterna. Så när jag i sammanhanget nämner Beglers utlåtande efter att hon petats, om hur tjänstemännen i Sverige utsätts för större påtryckningar från politiskt håll, kallar han faktumet att uttalandet gjordes för en ovanlighet, men förtydligar – ”i det fallet var toppstyrningen från politiskt håll”.

Grundidéer inom new public management är konkurrenskraft, resultat, prestation och kundanpassning, samtidigt som den kanske vanligaste kritiken mot reformerna är att de sakkunniga experterna inom myndigheterna förlorar makten över sitt dagliga arbete. Detta synliggörs kanske bäst när Göran Sundström talar om den så kallade målstyrningen som driver myndigheterna idag. 

Se till den mycket konkreta ambitionen att nå sjukpenningtalet 9,0 till december 2020, som formulerades 2015. 9,0 står för det genomsnittliga antalet dagar en person får sjukpenning under ett år⁷. Det är konkret. Men Göran Sundström anser att eftersom man sätter det som ett mål tar politikerna inte riktigt ansvar för sina beslut. När alternativet är att stifta om lagar så gör ”mål” att man bara ändrar själva arbetet inom myndigheten, vilket riskerar rättssäkerheten. Allt inom ramen för ramlagarna som lämnar utrymme för tolkning, av både politiker och myndighetschefer.

”Du har inga lagbrott per se, men du har ett otillbörligt regeringsstyre” säger Göran Sundström och fortsätter, ”för vad är det i slutändan egentligen för skillnad mellan ’målet’ om 9,0 och en formellt beslutad regel om 9,0? I båda fallen anges en kvantitativ och mätbar siffra som ska nås av en myndighet som inte har några som helst möjligheter, eller mandat, att påverka sjukdomar hos medborgarna.”

Alltså, likt ett företag, siktar man mot ett kvantitativt mål – att minska utgifterna – som den mest rättssäkra myndigheten i världen inte kan påverka mer än att sköta arbetet på ett korrekt och kvalitativt sätt. Vänder man på det och tänker att det faktiskt handlar om att göra Sverige friskare, så vore det ett intressant regleringsbrev att läsa.

Inte bara Försäkringskassan

Försäkringskassan är naturligtvis inte den enda myndigheten som kan bistå med konkreta exempel på detta. IT-skandalen på Transportstyrelsen är ett annat, om än i annan och direktare felaktig form.

”IT-skandalen är ett typexempel, där generaldirektören bryter mot tre lagar för att nå ett mål i regleringsbrevet, och regleringsbrevet är ju oklart om det är en författning eller vad det är” säger Göran Sundström. Klart är åtminstone att regleringsbrevet har en lägre valör än en lag.

Så, onekligen säger Försäkringskassans fluktuerande statistik någonting om regeringens påverkan på myndigheter i allmänhet.

Bu eller bä? Utan att konstatera att regeringen agerade otillbörligt i fallet Försäkringskassan och Begler så finns det saker värda att begrunda. Å ena sidan har vi en först hyllad generaldirektör som ska ha levt upp till de krav och önskemål som gällde när hon tillträdde ämbetet. Å andra sidan har vi nyhetsrapporteringen om de privatpersoner som anser sig ha blivit felaktigt behandlade, under en pågående valrörelse. Men efter drygt 1 200 ord om detta är handläggarna på Försäkringskassan inte nämnda en enda gång. Det är i slutändan de, enskilda tjänstemän, som handlägger enskilda fall, om en person ska få sjukpenning eller inte, utifrån direktiv från myndighetens ledning, som har fått direktiv från regeringen. De ska vara bra på sitt jobb samtidigt som de kvalitativa kraven ständigt förändras. Det är så kurvan ovan har kommit att se ut som den gör.