Ska EU besluta om svensk barnomsorg?

De tjugo principerna i den sociala pelaren² är mycket allmänt hållna. I flertalet fall anges enbart att en grupp har rätt till viss omsorg eller ekonomiskt stöd, utan att det sägs vem som har ansvar för att något blir gjort. Rimligen avses regeringar i medlemsstater. Men vad gäller omfattande och detaljerade rättigheter på arbetsmarknaden kan det lika gärna vara parterna som ska förhandla om saken. Alla har sålunda rätt till god, inkluderande utbildning och livslångt lärande. Unga människor ges rätt till ”fortbildning, lärlingsplats, praktik eller ett bra arbetserbjudande inom fyra månader efter att ha blivit arbetslösa eller avslutat en utbildning.”

Boende och hemlösa ska få tillgång till subventionerade bostäder och bostadsbidrag.

Barn och arbetslösa har bara rättigheter utan vidhängande krav på att någon ska ta itu med saken. Tydligast är texten faktiskt när det gäller bostäder för mindre bemedlade. Boende och hemlösa ska få tillgång till subventionerade bostäder och bostadsbidrag. I stödet till hemlösa ska ingå lämpligt boende och lämpliga tjänster för att främja social inkludering. Övriga rättigheter handlar om social trygghet, arbetslöshetsförmåner, minimiinkomst, pensioner, hälso- och sjukvård, långvård och omsorg.

I det program som Ursula von der Leyen presenterade inför sitt val till ordförande i kommissionen utlovade hon en aktionsplan för att ”fullt ut genomföra den sociala pelarens sociala rättigheter.” På listan över mer konkreta löften finns bland annat lagstadgad minimilön, en särskild garanti mot ungdomsarbetslöshet, en europeisk ”barngaranti” och ett direktiv om balans i arbetslivet. Stort utrymme ges åt jämställdhet mellan kvinnor och män.

Von der Leyens program och den sociala pelaren ger tillsammans en god bild av kommissionens ambitioner vad gäller arbetsmarknad och social välfärd.

Många dimensioner

Det är rimligt att anta att en stor majoritet av Europas och Sveriges befolkning önskar att alla dessa rättigheter ska förverkligas för samtliga medborgare. Men frågan handlar alltså om det är Sveriges riksdag eller EU som ska avgöra vilka krav som ska ställas på subventionerade bostäder och bostadsbidrag till hemlösa, hur omfattande barnomsorgen ska vara och om EU alls ska lägga sig i frågan om vilken nivå minimilönen ska ligga på.

Frågan har många dimensioner. Den viktigaste handlar om demokrati. Den är aldrig perfekt men har den ovärderliga egenskapen att dess beslut accepteras som legitima. Väljarna har tillgång till information som gör det möjligt att på valdagen avgöra vem som ska belönas eller straffas. Förlorande partier accepterar resultatet därför att de vet att de har en ärlig chans att återta makten. Men demokratin måste ha ett innehåll – frågor som medborgare och partier finner angelägna och meningsfulla att debattera därför att val har betydelse för hur de ska omsättas i praktisk politik.

Ett majoritetsbeslut i Bryssel har inte denna kvalitet. Det brukar sägas att unionen lider av ”ett demokratiskt underskott.” Men det är långt värre än så. Ofta vet vi helt enkelt inte vem som fattat ett beslut och därför ska hållas ansvarig. Världens mest demokratiska regeringar är representerade i ministerrådet men det finns ingen tydlig länk mellan en väljarbas och den majoritet som står bakom ett beslut. Och denna majoritets komposition skiftar i takt med valutgången i medlemsländerna.

EU:s misslyckade hantering av finanskrisen skulle ha fällt vilken nationell regering som helst men i detta fall finns ingen tydlig beslutsfattare. Det ligger nära till hands att se kommissionen och den politiskt oberoende europeiska centralbanken som huvudansvariga. Men kanske var det regelverket i Lissabonfördraget som inte tillät de åtgärder som behövdes?

Våra stats- och regeringschefer i Europeiska Rådet fattade i december förra året ett närmast makabert beslut att Ungern och Polen ska få behålla sitt stöd från EU:s budget och dessutom få ett väl tilltaget extra tillskott från den så kallade återhämtningsfonden. Tillsammans med tre andra länder var Sverige inledningsvis motståndare till denna generositet mot länder som inte längre klassas som fullvärdiga demokratier.³ Men kommissionen, Tyskland och Frankrike mobiliserade de många länder som är nettomottagare av håvorna från budgeten och fonden och de ”fyra sparsamma” fann sig nödsakade att kapitulera.

En överföring till unionen av ansvar för arbetsmarknad och vård-skola-omsorg innebär att vi på dessa områden måste acceptera beslut med låg demokratisk legitimitet. Men viktigare är att den nationella demokratiska sfären töms på sitt innehåll.

Nu är det en detaljreglerande EU-kompetens med vårt Jordbruksverk som verkställande organ.

När vi gick med i EU visste vi att utrikeshandel och jordbrukspolitik skulle styras av beslut i Bryssel. Vad gäller export till och import från tredje land var detta inte kontroversiellt. EU:s gemensamma jordbrukspolitik innebar att frågor rörande jordbruk och därmed landsbygdsutveckling avfördes från den nationella politiska dagordningen. Innan vi blev medlemmar fanns en livlig debatt om jordbruksstödets omfattning och inriktning. Nu är det en detaljreglerande EU-kompetens med vårt Jordbruksverk som verkställande organ. Men – som sagt – allt detta visste vi när vi folkomröstade. Det var helt enkelt ett pris vi var villiga att betala.

De länder som valde att ingå i eurozonen borde ha varit medvetna om konsekvenserna. Flera länder underkastade sig ett veritabelt ekonomiskt stålbad för att kvalificera sig, vilket satte en insiktsfull debatt på undantag. Resultatet för Italien har inneburit en katastrof. Landet har inte haft någon tillväxt alls sedan euron infördes. Alla medlemmar av eurozonen är bundna av en ortodox ekonomisk disciplin, och avsteg från den smala vägen kan bestraffas av kommissionen med stöd hos EU-domstolen.

Om den sociala pelarens rättighetskatalog underordnas överstatliga beslut innebär det en dramatisk inskränkning av den nationella demokratin.

Om den sociala pelarens rättighetskatalog underordnas överstatliga beslut innebär det en dramatisk inskränkning av den nationella demokratin. De frågor det handlar om är kärnan i den politiska debatt som avgör vilka partier som ska styra vårt land.

Den andra dimensionen handlar om det europeiska mervärdet. Många forskare utgår ifrån att unionens demokratiska brist kan kompenseras genom att överstatliga majoritetsbeslut ger oss materiella fördelar som vi inte kan förverkliga på egen hand. Det är sålunda uppenbart att vi bara kan skapa en av världens största hemmamarknader tillsammans. Den gemensamma jordbrukspolitiken har, å andra sidan, avkastat ett negativt mervärde eftersom ett generöst stöd lett till höga markpriser. Konsekvenserna av regionalpolitiken i nuvarande skepnad hamnar inte heller på pluskontot.

När det gäller arbetsmarknad och vård-skola-omsorg är det svårt att skönja, eller ens föreställa sig det mervärde som ska kompensera för en radikal urlakning av nationalstatens demokrati. Personligen hade jag svårt att se behovet av ett arbetstidsdirektiv⁴ som satte samma gräns för tillåtet lönearbete i Jerez, Varna och Kiruna. För att uttrycka det mindre diplomatiskt – den som vill hävda att vi ska fatta överstatliga majoritetsbeslut om barnomsorg, bostäder för hemlösa, äldrevård och arbetslöshetsersättning måste ta på sig en bevisbörda som kräver mer än högstämd retorik.

En tredje dimension handlar om vem som har rätt att beskatta det svenska folket. När vi folkomröstade för att gå med i unionen visste vi att Sverige skulle bli en stor nettobetalare till EU-budgeten. Vi bör därför betrakta de 2 procent av statsutgifterna som via Bryssel betalas till fattigare medlemsländer som utbetalade i god demokratisk ordning. Det gäller dock inte de extra procent som via återhämtningsfonden överförs till Polen, Ungern och andra nettomottagare. Vårt nettobidrag har också marginellt ökat som en följd av beslut av kommissionen och EU-domstolen.

Det finns, som redan redovisats, inget i den sociala pelaren som slår fast att svenska skattebetalare ska bidra till att finansiera de betydande kostnadsökningar som von der Leyens aktionsplan skulle medföra i fattiga medlemsländer. Om vi skulle få en ordning som innebär att en majoritet i ministerrådet, mot Sveriges vilja, fattar beslut om utgifter i andra länder som ska betalas från den svenska statskassan måste vi fråga oss om det är förenligt med vår grundlag. Men vi bör också vända på frågan. Har vi rätt att påtvinga fattiga medlemmar statsutgifter för alla de rättigheter den sociala pelaren utlovar, trots att de ännu inte anser sig ha råd med denna välfärd?

En fjärde dimension handlar om principer. Flertalet svenska partier och EU-parlamentariker har en tendens att med betydande entusiasm förorda överstatlig lagstiftning när de vill ”lära upp” andra länder. Det är självklart att vi svenskar vill att alla kvinnor i Europa ska ha tillgång till fri abort i sina hemländer. När Lars Adaktusson röstade för att denna fråga inte skulle avgöras i Bryssel fann Dagens Nyheter och vår utrikesminister att han 22 gånger röstat emot abort. Jag har inte kännedom om Adaktussons inställning i frågan, men vad han tog ställning till var om den skulle avgöras på EU-nivå eller i Sveriges riksdag där stödet är massivt.

En femte dimension handlar om kompetens i dess vardagliga betydelse – att ha resurser och förmåga att utföra sitt arbete. Unionens uppgift är väsentligen att reglera en av världens största marknader. Arbetet utförs i samarbete med politiska institutioner och myndigheter i medlemsländerna. När EU ”finansierar” jordbruk, regionalstöd, forskning och infrastruktur handlar det om att omfördela de pengar som alla medlemsstater bidrar med till den gemensamma budgeten. De tio rikaste länderna får tillbaka väsentligt mindre än de betalar in medan övriga medlemmar av unionen får mer, ofta mycket mer. Kommissionen har små möjligheter att kontrollera hur pengarna används. Detta ansvar faller på nationella myndigheter. Redan i förhållande till sitt nuvarande ansvarsområde är kommissionen underbemannad. Om vi vill ge kommissionen ansvar för den ”hälsounion”⁵ von der Leyen utlovat krävs en väsentlig resursförstärkning i pengar och personal.

… jag har aldrig inbillat mig att den skulle ha kvalificerat mig för att förhandla om läkemedelsföretags leveransförpliktelser.

EU:s hantering av coronakrisen måste bedömas när röken skingrats och fakta i målet är kända. Klart är emellertid att upphandlingen av vaccin handlade om tre ting – pris, tid och säkerhet. Den sista frågan är rätt enkel. Medborgarna kunde inte vaccineras om det fanns risk för allvarliga biverkningar. Om unionen liksom Storbritannien borde ha utfärdat ett nödgodkännande för att vinna tid saknar jag möjlighet att bedöma. Däremot borde det ha varit klart att tid är viktigare än pris. Kostnader i liv och produktionsbortfall översteg vida vad vi kunde vinna på ett lägre pris. När Sveriges vaccinsamordnare vid ett seminarium⁶ fick frågan om EU:s förhandlare kunde matcha läkemedelsindustrins professionella försäljare fick åhörarna beskedet att unionen företräddes av en person som nyligen slutfört arbetet med ett handelsavtal med den sydamerikanska tullunionen Mercosur⁷. Den erfarenheten har jag i övermått men jag har aldrig inbillat mig att den skulle ha kvalificerat mig för att förhandla om läkemedelsföretags leveransförpliktelser.

En sjätte, inte helt trivial, dimension innebär att golvet blir ett tak. Kommissionens utgångspunkt måste vara att fastställa miniminivåer för de åtgärder som behövs för att alla rättigheter ska komma medborgarna till del. Det innebär då att företag i länder med dyrare förmåner måste jämföra sig med konkurrenter som kommer undan med åtaganden nära golvet, vilket kan hota konkurrenskraften. Men riskerna ska kanske inte överdrivas.

Union på riktigt

Det är viktigt att förstå hur Europeiska unionen fungerar. Våra stats- och regeringschefer i Europeiska Rådet har formellt inte ”någon lagstiftande funktion.” De ska emellertid ”ge unionen de impulser som behövs för dess utveckling och bestämma dess allmänna politiska riktlinjer och prioriteringar”⁸ De två lagstiftande församlingarna är parlamentet och ministerrådet (som förekommer i många skepnader beroende på vilken fråga det gäller).

Rätten att lägga fram förslag tillkommer kommissionen, i vilken varje medlemsland utser en medlem.⁹ Kommissionens medlemmar får inte utsättas för några som helst påtryckningar. Detta är två sanningar med betydande modifikationer. Framför allt Frankrike och Tyskland har, ofta unisont, aldrig dragit sig för att tala om för kommissionen vilka lagförslag de vill se på bordet. Förslaget om en återhämtningsfond kom från dessa två länder, som drev igenom en uppmaning till kommissionen i Europeiska Rådet. Flera kommissionsmedlemmars ”fullständiga oavhängighet” kan ifrågasättas. Många har siktet inställt på en fortsatt politisk karriär i hemlandet. Bortsett från duglighet ska en medlem ha ett ”engagemang för Europa.”¹⁰ Kommissionen har sedan den europeiska gemenskapens tillkomst, i enlighet med fördragen, drivits av ambitionen att ”skapa en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken.”

EU-domstolen är med samma inriktning erkänt proaktiv och har vid flera tillfällen hittat lagrum som tillåtit beslut som överraskat en majoritet av medlemsländerna, till exempel i fråga om sjuk- och hälsovård. Rättslärda har karakteriserat den som både lagstiftare och domstol. När den bygger sitt beslut på en tolkning av fördragen, som erbjuder lagrum på alla politikområden, är dess beslut utan appell. Penningpolitiken är den politiskt oberoende centralbankens prerogativ. Den är emellertid inordnad i Lissabonfördragets ortodoxa regelverk.

Europeiska Rådet skiljer sig i ett viktigt avseende från det vanliga ministerrådet. Dess möten föregås inte av en traditionell byråkratisk beredningsprocess där lagstiftning granskas och begrundas i nationella regeringskanslier. Initiativ kommer inte sällan från medlemmarna själva med en central roll för den stats- eller regeringschef som för tillfället innehar det roterande ordförandeskapet. Rådet har under de senaste femton åren dramatiskt fördjupat integrationen inom eurozonen Både finanskrisen och coronapandemin hanterades utanför unionens regelverk för lagstiftning, med icke-godkänt resultat. Den ekonomiska tvångströja som eurozonens medlemmar iklätt sig förvärrade finanskrisen och visade sig för trång när covid-19 krävde dramatiskt större budgetunderskott för att finansiera sjukvård, arbetslöshet och vaccin. Tillkomsten av den så kallade återhämtningsfonden innebär de facto rätten att beskatta i händelse av kris.

Kommissionen lägger hela tiden fram förslag för att flytta fram Bryssels positioner.

Kommissionen lägger hela tiden fram förslag för att flytta fram Bryssels positioner.Det finns alltså starka institutioner som hela tiden driver den process som Jean-Claude Juncker beskriver i det inledande citatet. Om inget motstånd bjuds nås snart en punkt utan återvändo.

I denna kontext blir ministerrådet vårt enda värn för nationell demokrati. Alla dess beslut om lagstiftningsakter bygger på en traditionell beslutsprocess som ger möjlighet att tillgodose önskemål från länder som har ett problem. Ministrar har inte en naturlig benägenhet att lämna ifrån sig makt, och de har tid att överväga konsekvenser. De vet också att de inte har mandat att överlåta kompetens till unionen. I samtliga europeiska länder finns en kompakt majoritet som motsätter sig att byråkraterna i Bryssel får mer makt.¹¹ Det är mot denna bakgrund vi måste se kommissionens ambitioner att omvandla den sociala pelarens löften till bindande lagstiftning.

Färd mot ett okänt mål

När frågan om slutmålet för den europeiska integrationen blev politiskt ohanterlig valde medlemsländerna att tala om en process vars ändstation inte behövde preciseras i annan mening än att det inte skulle bli en ”superstat.” Dåvarande ordföranden för kommissionen, Jacques Delors, talade om ett UPO (Unidentified Political Object) och tillade att han trots noggranna studier inte var säker på vad det var.

Men processen har en bestämd riktning; omfattande ”federal” kompetens överförs kontinuerligt till centralmakten. Problemet blir då att detta sker inom en icke-federal struktur. Inga allmänna val sker i vilka partier tävlar om att bemanna en lagstiftande församling som utser eller avsätter en politiskt ansvarig regering. EU saknar också de två grundläggande särdrag som konstituerar alla kända federala statsbildningar – en gemensam utrikes- och säkerhetspolitik och en konstitutionellt garanterad maktfördelning. EU grundades av sex länder 1950, som enades om att gemensamt reglera sina kol- och stålindustrier för att sju år senare skapa en gemensam marknad för varor och tjänster. Unionens huvudsakliga uppgift är fortfarande att organisera och reglera sin hemmamarknad och dess ekonomiska relationer med omvärlden.

Ursprunget till det schweiziska edsförbundet är en överenskommelse om en militär allians som tre kantoner signerade 1291. Fortsatta attacker från Habsburg och burgundiska grevar tvingade fler kantoner att söka trygghet i förbundets gemensamma styrka fram till 1848, då förbundsstaten Schweiz kom till. Förenta Staterna skapades när de tretton ursprungliga delstaterna förenade sig i kampen för att vinna frigörelse från den brittiska kolonialmakten. Därefter köptes och erövrades allt land fram till Stilla Havet, inklusive Alaska. EU har aldrig, med möjligt undantag för handelspolitik, med förenad kraft tagit ställning mot främmande makt. Utrikespolitiska utspel, från Jugoslavien till ”utrikesminister” Josep Borrells möte med kollegan Lavrov i Moskva, har varit spektakulära misslyckanden.¹²

I Schweiz vilar den nationella politiken i tryggt förvar hos kantonerna. Medborgarna ägnar bara ett förstrött intresse åt vad de sju medlemmarna i förbundsregeringen gör mellan nio och fem. Centralmaktens roll i Förenta Staterna har stadigt utvidgats, men det finns starka intressen som bevakar delstaternas grundlagsskyddade autonomi. Utbildning, vård-skola-omsorg, industripolitik, skatter och forskning ligger helt eller i stor omfattning på delstatsnivå. Ett skäl till de tyska delstaternas, Länder, starka ställning är att grundlagsfäderna inte ville lämna alltför mycket makt i händerna på en starkt komprometterad stat. Den tyska författningsdomstolen har sedan kol- och stålunionen uttalat sig om i vilken utsträckning grundlagen tillåter att makt överförs till Bryssel. Men unionens övriga nationalstater åtnjuter inte samma skydd.

Inför den svenska EU-omröstningen 1994 varnades för att Bryssel skulle ta makten över allt utom kyrkofrågor. Dagen därpå stängde jordbruksminister Margareta Winberg (S) också denna glänta av frihet när hon slog fast att påven hade alltför stor makt inom EU. Dessa varningar togs då inte på allvar men i Lissabonfördraget, som trädde i kraft tretton år senare, sägs att ”unionen ska upprätthålla en öppen, tydlig dialog med dessa kyrkor och organisationer.” Men avsikten är god. Detta är faktiskt det enda område i en text på många hundra sidor där unionen explicit lovar att ”inte påverka.”

Ett fundamentalt problem är, som bland annat påpekats av den högt ansedde belgiske juristen Koen Lenaerts, att det ”inte finns någon kärna av nationell suveränitet som medlemsstaterna kan hävda gentemot unionen.” Vi vet helt enkelt inte var gränsen går för EU:s maktanspråk. Med tanke på att Lenaerts är ordförande i EU-domstolen (ECJ) bör hans ord tas på stort allvar. EU saknar den rågång som anger kompetensfördelningen mellan federal och delstatsnivå i alla federala statsbildningar. Vi har den paradoxala situationen att Europas nationalstater, till skillnad mot schweiziska kantoner, tyska Länder och amerikanska delstater, saknar ett värn för sin självständighet och autonomi. Detta borde oroa både den som vill se ett Europas Förenta Stater och den som vill värna nationalstatens suveränitet.