Assistansen: Ett slukhål i statsbudgeten

Det är paradoxalt att finansministern och socialministern, från samma parti, mitt under finanskrisen, satt ett tiotal meter ifrån varandra och drog åt varsitt håll. Den ena försökte begränsa utgifterna, den andre utformade den dyraste förmån landet skådat: Lagen om stöd och service för vissa funktionshindrade, LSS, med den statliga assistansersättningen.

Vid den tidpunkten kunde Anne Wibble självfallet inte förutse kostnadsexplosionen för ersättningen. Om hon hade kunnat det skulle det med största sannolikhet ha blåst ännu kallare vindar i gången mellan de två departementen.

Den generösa valfrihetsreformen med assistansersättning sjösattes utan omfattande konsekvensanalyser. Redan vid tiden för reformens införande fanns det personer inom Socialdemokraterna och Moderaterna som oroade sig över att den var för generöst utformad och svår att reglera. Men Bengt Westerberg lyckades genomdriva reformen med en enig riksdag bakom sig, vid en tidpunkt då de flesta andra propositioner handlade om att minska utgifterna, snarare än att öka dem. 

Propositionen gällande LSS utgick inte bara från verklighetsfrämmande antaganden, utan är också en mardröm både vad gäller språk och beräkningar. Nästan varje mening innehåller minst ett stavfel och där finns kalkyler som i bästa fall är fantasifulla. I propositionen antog Westerberg, utan referens till utredningar eller analyser, att behovet av assistans i genomsnitt skulle uppgå till 40 timmar per vecka för 7 000 funktionshindrade brukare. Den årliga kostnaden skulle bli 2 475 miljoner kronor. Detta avrundades till 2 400 miljoner kronor brutto. Netto skulle kostnaden endast bli 600 miljoner kronor. [1]

I dag har vi facit. 2 475 miljoner kronor motsvarar i dagens penningvärde drygt 3,3 miljarder. Den verkliga kostnaden, cirka 28 miljarder kronor (år 2017), är alltså mer än sju gånger den nivå som Westerbergs beräkningar landade på, trots att Westerbergs prognos är uppräknad till dagens penningvärde. Redan första året med den nya LSS-lagen, 1994, låg antalet timmar i beviljad assistansersättning på i genomsnitt 67 timmar, alltså väsentligt högre än Westerbergs antagande om 40 timmar. Och det är antalet beviljade timmar, inte antalet personer, som är den främsta förklaringsfaktorn för kostnadsutvecklingen. Sammanfattningsvis framstår propositionen om LSS som ett hafsverk.

Samtidigt kan assistansreformen sägas ha uppfyllt sitt mål. Reformen har gett (ett relativt fåtal) funktionshindrade och deras anhöriga frihet att själva forma sina liv med assistans vid sin sida, oberoende av institutioner och långtgående statlig detaljstyrning. Men frigörelsen för funktionshindrade har ett pris – och det har blivit oerhört högt. Socialdemokraterna har både i regleringsbrev till Försäkringskassan och i direktiv till den pågående statliga LSS-utredningen krävt minskade kostnader för assistansersättningen. Moderaterna har å sin sida talat om bidragstak om de vinner valet i höst. Ett sådant skulle kunna omfatta även assistansersättningen. 

Hur har det blivit så dyrt?

Den stora frågan är varför kostnadsutvecklingen skenat för assistansersättningen. Är personlig assistans orimligt dyrt, och i så fall jämfört med vad? Vad borde hjälpen till funktionshindrade kosta? Vad är alternativkostnaden? Och hur skulle en förändring påverka kvaliteten? 

Med tanke på att frågan diskuterats under många år förväntade jag mig att det skulle finnas gedigna utredningar, analyser och beräkningar till grund för den. I stället har jag fått diagram och resonemang med mängder av gluggar mellan magra fakta. 

Redan 2008 skrev den dåvarande LSS-kommittén att ”det behövs bättre underlag i form av statistik, studier och forskning som belyser situationen för personer med funktionshinder. Men även med bättre underlag kan inte några exakta svar ges på de samhällsekonomiska effekterna av olika lösningar för samhällets stöd och service till personer med funktionsnedsättningar.” [2]

En av få faktauppgifter som de flesta parter i debatten är överens om, är att antalet timmar per brukare har ökat kraftigt under många år. Trots det skriver Bengt Westerberg i en utvärdering av reformen 2017, att ”en faktor som det är svårt att få grepp om är utvecklingen av det genomsnittliga antalet timmar för assistansanvändarna. Några klargörande svar om timutvecklingen har inte framkommit heller under det gångna året.” [3]

Försäkringskassan konstaterade samtidigt att ”det behövs mer analys för att kunna ge tillfredsställande svar på vilka faktorer som driver timutvecklingen inom assistansen.” [4]

Ännu mer dystert är kunskapsläget vad gäller den kanske mest uppenbara frågan att besvara, den om vad alternativet till personlig assistans skulle kosta – alternativkostnaden, som det heter på ekonomspråk. Hans Knutsson, lektor vid Ekonomihögskolan vid Lunds universitet, konstaterade i fjol att ”tidigare studier av denna specifika fråga är sällsynta.” [5]

De få försök som gjorts att beräkna alternativkostnaden är bristfälliga. Knutssons beräkningar, som Bengt Westerberg citerat vid flera tillfällen, visar att personlig assistans är billigare än alla andra jämförbara alternativ – ett osannolikt antagande givet kostnadsutvecklingen. 

Vad gäller en annan konfliktfråga på området, den om fusk och överutnyttjande, har försök att uppskatta kostnaderna kritiserats skarpt av både forskare och statens egen expertmyndighet, Brottsförebyggande rådet, som kallat vissa av beräkningarna för gissningar. Inte heller på detta område finns allmänt accepterade fakta. Statsvetaren Niklas Altermark sammanfattade läget i november i fjol: ”Det råder dock mycket delade meningar om vad de ökade kostnaderna beror på och det finns egentligen ingen forskning eller några statliga utredningar som på ett grundligt sätt griper sig an frågan.” [6]

LSS och assistansersättningen

Trots avsaknad av grundliga analyser på flera delområden finns det i varje fall en hel del statistik i frågan om assistans. Den ska vi titta närmare på här. Men först en förklaring av begreppen personlig assistans, assistansersättning och lagen om stöd och service för vissa funktionshindrade (LSS), som trädde i kraft 1994.

LSS är en lag i liberal anda som utgår från individens rätt att bestämma över sig själv och forma sitt liv. Den tillkom för att personer med omfattande funktionshinder ska kunna leva ett självständigt liv – en idé som ursprungligen kommer från den amerikanska så kallade independent living-rörelsen. 

Tanken var att personer med funktionshinder med rätt stöd skulle kunna bo i hemma, arbeta, bilda familj och ha möjlighet att göra självständiga val kring det egna livet. Tidigare socialpolitiska satsningar ansågs inte ha varit tillräckliga för att ge människor med omfattande funktionshinder möjlighet att leva som andra medborgare. 

Personlig assistans är en av tio insatser som ingår i LSS-lagen. De övriga insatserna är: rådgivning och annat personligt stöd, ledsagarservice, kontaktperson, avlösarservice i hemmet, korttidsvistelse utanför det egna hemmet, korttidstillsyn för skolungdom över 12 år, boende i familjehem eller i bostad med särskild service för barn eller ungdom, bostad med särskild service för vuxna eller annan särskild anpassad bostad, samt daglig verksamhet. 

LSS-lagen skiljer sig från andra lagar som rör vård och omsorg genom att vara en rättighetslag: den utgår från den som omfattas av lagen och vilka krav på omsorg denne har rätt att ställa på kommunen, eller på staten när det gäller assistansersättning. Andra lagar på området reglerar i stället de skyldigheter olika vårdgivare har gentemot patienten. LSS-lagen är dessutom en så kallad ”pluslag”, vilket innebär att den inte inskränker stöd och service som regleras av andra lagar. 

Att LSS är en rättighetslag för den funktionshindrade, till skillnad mot andra lagar på området, som istället reglerar vårdgivarens skyldigheter, är en fundamental förklaringsfaktor till de anmärkningsvärda skillnaderna i behandling av olika funktionshindrade och även förklaring till assistansersättningens höga kostnader. 

För att omfattas av LSS måste en person bedömas tillhöra en av tre så kallade personkretsar: 

• personer med utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd;
• personer med betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshinder efter hjärnskada i vuxen ålder föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom; eller
• personer med andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller service. [7]

En funktionshindrad som omfattas av LSS har rätt att få personlig assistans om personen behöver hjälp med de grundläggande behoven, vilka är personlig hygien, måltider, att klä av och på sig, att kommunicera med andra, samt andra behov som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade. 

Det finns två ansvariga huvudmän för personlig assistans, kommunen eller staten. Vem som har ansvaret beror på antalet beviljade timmar för hjälp till den funktionshindrades grundläggande behov. Om dessa bedöms vara färre än 20 timmar per vecka är kommunen ansvarig huvudman och står för hela kostnaden för den personens assistanshjälp.  

Den som behöver personlig assistans för sina grundläggande behov i mer än 20 timmar per vecka har rätt att få statlig assistansersättning via Försäkringskassan (ersättningen regleras i en separat lag, LASS). Även då staten är huvudman betalar kommunen kostnaden för de 20 första timmarna, genom att kommunen betalar ett bidrag till staten.

Den som beviljas statlig assistansersättning kan fritt välja utförare, vilken kan vara kommunen, ett brukarkollektiv, ett privat företag eller att den funktionshindrade själv anställer sina personliga assistanser. I dag har marknaden huvudsakligen blivit ett oligopol, med ett fåtal stora utförare.  

Alla som beviljas personlig assistans för sina grundläggande behov har också rätt till personlig assistans för alla andra personliga behov. Det är konsekvensen av paragraf 5 i LSS som stipulerar att ”målet skall vara att den enskilde får möjlighet att leva som andra.” [8]

Innebörden av paragraf 5 är den främsta förklaringen till att kostnaderna för personlig assistans har skenat iväg: Det finns nämligen inte något tak för hur många timmar en person med assistansersättning kan få för sina ”andra personliga behov”, oavsett om kommunen eller staten är huvudman. 

I kommunerna, som alltså är huvudman då de grundläggande personliga behoven uppgår till max 20 timmar, är det totala antalet timmar för hjälp med de grundläggande och andra personliga behov i genomsnitt 66 timmar sammantaget i veckan per brukare (vilket kan jämföras med 129 timmar i genomsnitt för brukare med statlig assistansersättning). I kommunerna går således i genomsnitt mer än två tredjedelar av beviljade timmar personlig assistans till en persons andra personliga behov, inte de grundläggande.

De andra behoven kan till exempel vara fritidssysselsättning eller att en funktionshindrad som bor i ett fristående hus inte klarar av att klippa gräsmattan och häcken runt tomten utan behöver hjälp med det. Om samma person har ett lantställe med gräsmatta och buskar kan den personliga assistenten hjälpa till även med det. 

Om en person med statlig assistansersättning har ett hus i till exempel Portugal kan ersättningen även betala för den tid som den funktionshindrade behöver hjälp med gräsmattor och annat där. I enlighet med lagen om assistansersättning går det att behålla assistansersättningen i ett år vid vistelse i ett EES-land och i sex månader vid vistelse i ett land utanför. Det statliga assistansbidraget får även användas till att anställa assistenter i det land man tillfälligt vistas i. [9] 

Utvecklingen av assistanstimmar och kostnader

Antalet personer som kommunerna beviljat LSS-insatser ökade åren 1998-2017 med 70 procent, från 43 000 till 73 000. Antalet personer som beviljades statlig assistansersättning ökade under samma period med cirka 76 procent, från 8 480 till 14 886. Samtidigt ökade antalet beviljade timmar assistansersättning från i genomsnitt 81 till 129 timmar i veckan per brukare.

Till följd av allt striktare bedömningar av Försäkringskassan har antalet personer med assistansersättning minskat något de senaste åren, från en topp på drygt 16 000 personer år 2014 till dagens cirka 14 500 personer. Samtidigt har det totala antalet beviljade timmar fortsatt att öka. Kostnadsökningen har alltså inte stannat av.

I fasta priser ökade utgifterna för personlig assistans från cirka 4,4 miljarder kronor år 1995 till nästan 30 miljarder kronor år 2015. Räknar man även in kommunernas kostnad för personlig assistans var kostnaderna år 2015 cirka 35 miljarder kronor. Det är en ökning i fasta priser med cirka 600 procent. [10]

Jämförbar statistik för både kommunernas och statens kostnadsutveckling för personlig assistans respektive assistansersättning för åren 2002-2017 visar att kostnaderna har stigit ännu snabbare för kommunerna. 

Den utvecklingen lär fortsätta. För när staten nu begränsar personer som beviljas statlig assistansersättning läggs kostnaden i stället på kommunerna, som ofta tvingas konstatera att den sökande åtminstone har rätt till personlig assistans för sina grundläggande behov upp till de 20 timmar per vecka som kommunen ansvarar för som huvudman. 

Om den funktionshindrade inte har rätt till vare sig assistansersättning eller personlig assistans med kommunen som huvudman, har han eller hon ofta rätt till någon annan av de tio LSS-insatserna.

För år 2017 beräknar kommunernas organisation SKL att kommunerna dels betalade drygt 6 miljarder kronor för personlig assistans med kommunen som huvudman, dels ytterligare nästan 5 miljarder kronor i bidrag till staten för de första 20 timmarna av den statliga assistansersättningen. Det betalas alltså miljardstöd från kommunerna till staten för att hjälpa staten att betala sin egen reform. Det är unikt. 

Kommunernas totala kostnad för LSS-insatser var cirka 50 miljarder kronor år 2017, inklusive kommunbidraget till staten. Den totala LSS-kostnaden inklusive assistansersättningen (30 miljarder 2015) ligger alltså på cirka 80 miljarder kronor. Trots de stora summorna är debatten nästan uteslutande fokuserad på den statliga assistansersättningen.

I Försäkringskassans budgetunderlag till regeringen för åren 2017-2022 är prognosen att antalet assistanstimmar per brukare kommer att fortsätta öka år för år. Kostnaderna för assistansersättningen bedöms således också öka – med cirka en miljard kronor årligen. [11]

Och enligt Mattias Näsman, doktorand vid Umeå Universitet, är reformen långt ifrån implementerad: antalet timmar antas fortsätta öka under många år. Det innebär också att kostnaderna då fortsätter att öka med många miljarder kronor för ett okänt antal år framöver. [12] Frågan är om statskassan klarar av kostnaderna för assistansersättningen på cirka 30 miljarder kronor årligen.

För att besvara den frågan kan man sätta kostnaden i ett större sammanhang och se till statsbudgeten i dess helhet. Statsbudgetens utgifter ligger årligen på cirka 1 000 miljarder kronor (i fjol 930 miljarder). Kostnaden för assistansersättningen utgör således cirka tre procent av de totala utgifterna.

Man kan jämföra kostnaden för assistansersättning med andra poster i statsbudgeten. 30 miljarder motsvarar ungefär kostnaden för den avskaffade fastighetsskatten. 30 miljarder kronor motsvarar även vad staten avstår i skatteavdrag för ränteinkomster (beloppet beräknas att skena snabbt de kommande åren). 

Om man i stället relaterar statens assistanskostnad till socialförsäkringen som genererar cirka 30 miljarder i årligt överskott, alltså skillnaden mellan det som betalas in i sociala avgifter och det som betalas ut i form av försäkringsförmåner, skulle överskottet räcka till att betala hela den statliga assistansersättningen. 

Nettokostnaden för assistansersättningen är givetvis lägre än 30 miljarder om man räknar bort alternativkostnaden. Sammantaget kan man konstatera att assistansersättningen knappast äventyrar statens finanser, däremot riskerar den att äventyra legitimiteten för skattesystemet, vilket går att se nedan. 

För ett annat perspektiv på frågan kan man jämföra assistansersättningen på individnivå med till exempel utgifter för andra bidrag och förmåner inom socialförsäkringen, som ersättningen är en del av. Då framträder en helt annan bild.

Socialförsäkringen administreras huvudsakligen av Försäkringskassan som år 2016 betalade ut drygt 200 miljarder kronor för ett tjugotal olika förmåner. [13] De består dels av renodlade bidrag, som till exempel assistansersättning, bostads- och barnbidrag; dels av försäkringsmässiga ersättningar relaterade till förmånstagarens inkomst, som till exempel sjukpenning. 

Om man bortser från assistansersättningen betalades i genomsnitt drygt 19 000 kronor per bidragsform och person. Det kan jämföras med kostnaden för assistansersättningen på i genomsnitt nästan 1,8 miljoner kronor per person år 2015. 

Försäkringskassan betalar alltså i genomsnitt 94 gånger mer per person i assistansersättning än vad som betalas ut per person för alla andra bidrag. 

Räknar man in alla övriga bidrag som gruppen med assistansersättning har (en majoritet har även aktivitets- eller sjukersättning, bostadstillägg och bilstöd), får gruppen uppskattningsvis cirka 100 gånger mer i genomsnitt i årligt bidrag än vad staten betalar ut i genomsnitt för alla andra bidrag.

Assistansersättningen är även totalt sett en av de dyraste förmånerna i socialförsäkringen, trots att den gäller en av de minsta bidragsgrupperna. Ersättningen kostar staten lika mycket som barnbidraget, med den skillnaden att det senare går till drygt 1,3 miljoner personer, jämfört med de cirka 15 000 personer som får assistansersättning. 

Ett annat perspektiv på om kostnaden för assistansersättningen är rimlig och rättvis gav den tidigare LSS-kommittén: ”Föräldrar till barn med assistansersättning har i mindre utsträckning än andra sjukpenning, arbetslöshetsersättning, bostadsbidrag och ekonomiskt bistånd. Deras situation skiljer sig från föräldrar till barn med funktionsnedsättning men utan assistansersättning.” [14]

Att föräldrar till barn med assistansersättning har en högre socioekonomisk status än föräldrar till barn med funktionshinder utan assistansersättning, kan vara ett tecken på att resursstarka föräldrar har varit mer framgångsrika i att få assistanstimmar beviljade för sina barn. 

Riskerna för brottslighet

Funktionshindrade med anhöriga som assistenter, där den anhörige får bidraget utbetalt till sitt eget företag, är ekonomiskt sett de stora vinnarna på assistansstödet. Schablonersättningen, som betalas till utföraren av assistansen, ska utöver sociala avgifter, pensionsavsättningar och semesterersättning även täcka så kallade overheadkostnader för till exempel administrativ personal, kontorshyra och utbildning. Men fåmansbolag har ofta mycket små eller inga overheadkostnader överhuvudtaget. 

19 procent av schablonersättningen ska täcka overheadkostnader. Var femte personlig assistent är en nära anhörig. De nära anhöriga som får assistansbidraget utbetalt till sitt eget företag, och inte har några overheadkostnader, blir således överkompenserade med i genomsnitt 342 000 kronor per år (0,19 * 1 800 000 miljoner kronor). Det motsvarar 28 500 kronor per månad i överkompensation. Andra funktionshindrade får mindre i handikappersättning under ett helt år än vad anhöriga utförare får utbetalt i överkompensation – per månad.

Regeringens utredning ”Personlig assistans – Analys av en kvasimarknad och dess brottslighet” konstaterade tidigare i år att ”utredningen har visat att det är de anordnare som har en eller två brukare som drar störst nytta av schablonens konstruktion. Det är dessa anordnare som har de högsta rörelsemarginalerna, ägarna har löner kring brytpunkten och 4 av 10 tar samtidigt ut utdelning”. [15]

Överkompensationen till de funktionshindrades anhöriga riskerar att hota legitimiteten för skattesystemet i allmänhet och för det skattefinansierade bidraget assistansersättning i synnerhet. Har Bengt Westerbergs reform främst kommit att gynna en minoritet av funktionshindrade och anhöriga som är mer resursstarka än andra?

Westerberg har i en debattartikel i Dagens Nyheter klargjort sin pessimistiska syn på andra insatser (inom LSS samt socialtjänstlagen SoL) som kan erbjudas funktionshindrade: ”Det ena är hemtjänst. De bor kvar i egen bostad och får besök av hemtjänsten några gånger om dagen. Vätskeintag och toalettbesök får anpassas till hemtjänstens besök. Möjligheterna att ta sig utanför hemmet begränsas kraftigt. Det andra är någon form av institutionsboende, till exempel en gruppbostad. Det innebär i regel att de tvingas dela boende med personer de inte själv har valt och att de hänvisas till gemensamma aktiviteter som utformas av personalen. Ibland kan ledsagarservice och kontaktpersoner något öka handlingsfriheten, men kommunerna är ofta snåla med sådana kompletterande insatser.” [16]

Skillnaden i stöd till dem som beviljas personlig assistans eller assistansersättning och dem som får nöja sig med andra insatser är således stor både ekonomiskt och vad gäller kvalitet. Bengt Westerberg verkar inte reflektera över att den situation han beskriver ovan påminner om vardagen för många pensionärer och funktionshindrade utan assistans.

Vad är alternativkostnaden?

Frågan är vidare hur dyr assistansersättningen är jämfört med alternativen. För att svara på det kan man antingen studera antaganden om alternativkostnaden för andra vårdformer eller jämföra med kostnaderna för stöd till funktionshindrade i jämförbara länder. 

En siffra på beräknad alternativkostnad togs fram av SKL i samband med reformen år 2001 när personer över 65 fick rätt att behålla assistans om beslut fattades före 65-årsdagen (då rätten till assistans tidigare upphörde). Då beräknades att de kommunala insatser som fram till dess hade funnits i stället för personlig assistans hade kostat cirka 20 procent mindre. Om SKL:s beräkningar stämmer finns det en besparingspotential på uppskattningsvis sex till sju miljarder kronor årligen.

LSS-kommittén gjorde år 2008 en jämförelse av kostnaderna med våra nordiska grannländer och kunde konstatera att ”Sveriges kostnader för verksamhet till personer med funktionsnedsättningar ligger på den högsta nivån bland de länder som ingår i jämförelsen. Kostnadsutvecklingen har sedan LSS infördes 1994 varit kraftigare än i övriga nordiska länder.” [17]

De svenska kostnaderna för LSS låg år 1994 på ungefär samma nivå som i de andra nordiska länderna. Ett decennium senare var de däremot nästan dubbelt så höga i Sverige som i våra nordiska grannländer och fyra gånger så höga som i genomsnittet i EU.

LSS-kommittén kommenterade kostnadsutvecklingen: ”Men det var också avsikten med reformen, att prioritera stödet till personer med funktionsnedsättningar.” För LSS-reformens grundare Bengt Westerberg och dem som i dag försvarar reformen, finns få betänkligheter vad gäller kostnadsutvecklingen.  

Dagens politiker är däremot bekymrade, framförallt vad gäller kostnadsutvecklingen för assistansersättningen. Den oron har, som tidigare nämnts, den socialdemokratiska regeringen signalerat vid flera tillfällen, och Moderaterna har talat mycket om att införa ett generellt bidragstak om de bildar regering i höst. Dessutom är Moderaterna varma anhängare av idén att personer ska kvalificera sig för att få rätt till socialförsäkringens förmåner, ungefär på samma sätt som pensionssystemet är tänkt att fungera. [18]

Med en moderatstyrd regering riskerar personer med assistansersättning att hamna i skottgluggen av båda dessa skäl. Ett bidragstak slår uppenbarligen hårdast mot dem med högst bidragsinkomster, och här kommer ingen annan grupp i närheten av dem som får assistansersättning. Ersättningen är dessutom en boendebaserad förmån utan någon koppling till lön eller tidigare inbetalda sociala avgifter: ett renodlat bidrag. 

Det räcker alltså med att den som söker assistansersättning – vid den tidpunkten – bor i Sverige. Den sökande behöver inte tidigare ha bott eller arbetat en enda dag i Sverige och behöver heller inte ha betalt skatt här för att ha möjlighet att få en eller ett par miljoner i kronor i årligt bidrag. 

Bidraget kan alltså betalas ut i full skala från dag ett till en nyanländ person i Sverige. Och pengarna kan sedan betalas ut till vilket privat företag som helst, till exempel till en nära anhörigs nystartade företag, vars enda verksamhet kan vara att vårda den funktionshindrade. Var femte personlig assistent är en nära anhörig.

Att ett system som generar i genomsnitt 1,8 miljoner kronor per år i säker omsättning leder till brottslighet borde inte förvåna någon. En förutsättning för att brottslig verksamhet ska uppstå är att assistansen antingen sker i egen regi eller att assistansersättningen går till ett privat företag. Utrikes födda personer är överrepresenterade bland dem som väljer privat utförare. [19] Det kan tyda på ett mer utbrett fusk inom den gruppen, vilket i sådant fall riskerar att ytterligare öka kraven på att en hjälpsökande ska kvala in sig för rätten till bidrag. 

Justitierådet Susanne Billum utredde frågan om fusk år 2012. Hennes slutsats var att omfattningen av fusk och andra felaktiga utbetalningar av assistansersättning år 2010 låg i intervallet 9-15 procent av totalt utbetalt belopp. Billum bedömde också omfattningen av ”överutnyttjande” av assistansersättning (alltså att behovet har överdrivits) till mellan 13 och 18 procent av totalt utbetalt belopp år 2010. [20]

I en annan statlig utredning av brottslighet inom personlig assistans konstaterades i januari i år att ”tidigare bedömningar att brottsligheten skulle uppgå till cirka 7 procent av utbetalningarna bedömer utredningen inte som osannolik för tid före år 2011. Brottslighetens omfattning bedöms ha minskat efter 2011 då en tillståndsprövning infördes.” [21]

Hur stor del av kostnaderna för assistansersättning som beror på fusk eller överutnyttjande kan diskuteras. Givet att brottslighet och överutnyttjande inte är grovt underskattade, kan endast en mindre del av den kraftiga kostnadsutvecklingen förklaras av det. Huvudförklaringen är alltjämt beviljandet av allt fler timmar till andra personliga behov än de grundläggande. 

Regeringen kräver restriktivitet vid utbetalningar

Vad har då nuvarande och tidigare regeringar gjort för att försöka stävja kostnadsutvecklingen för assistansersättningen? I stället för att verka för gedigna analyser av orsakerna till utvecklingen, och av kostnaderna för att på vetenskaplig grund reformera ersättningen, har regeringen förlitat sig på att låta Försäkringskassan göra mer restriktiva bedömningar vid beviljandet av assistansersättning. 

I regleringsbrevet för 2016 gav regeringen Försäkringskassan i uppdrag att stävja kostnadsutvecklingen för assistansersättningen. Det innebar ett viktigt avsteg från tidigare utgångspunkter, som har varit att behoven ska styra omfattningen av LSS-insatser. Givet att Försäkringskassan inte kan påverka hur stora behoven av personlig assistans är, kan den endast uppfylla regeringens krav genom mer restriktiva bedömningar. 

För att lyckas uppfylla regeringens krav hänvisade man till en dom från år 2012 som innebar att ”egenvård” – som till exempel att bli sondmatad – inte längre kunde anses vara ett ”grundläggande behov”. Resultatet blev att många funktionshindrade förlorade delar av eller hela assistansersättningen. I april i år ändrades till sist den tidigare domen, då Högsta förvaltningsdomstolen beslutade att sondmatning ska betraktas som ett grundläggande behov. 

Försäkringskassan fick alltså backa, men bedömningarna har gått i en mer restriktiv riktning under en längre tid även på andra områden. Vid ett flertal tillfällen har Försäkringskassan dessutom överklagat domar som talat till den assistansberättigades fördel och därmed agerat för att en mer restriktiv lagtolkning ska gälla. 

Mot den bakgrunden var en skrivelse från Försäkringskassan till regeringen i slutet av oktober 2017 anmärkningsvärd. Den varnade för att en ny dom från förvaltningsdomstolen skulle kunna få drastiska konsekvenser och att regeringen borde utreda dessa. Domen innebar att assistansen skulle gå från att vara en resurs som hjälper den enskilde att göra allt det som andra människor gör, till att bli en riktad resurs som beviljas för specifika situationer och behov. 

Domen skulle enligt Försäkringskassans egna bedömningar påverka närmare hälften av alla assistansanvändare och med all säkerhet innebära att det totala antalet beviljade timmar minskade kraftigt. Efter massiv kritik tvingades regeringen att avisera en kommande lagändring för att motverka domen.

Vad bör göras?

Antalet beviljade timmar i assistansersättning och kostnaderna för dessa kommer sannolikt att fortsätta växa under överskådlig framtid – i synnerhet då reformen ännu inte anses fullt ut implementerad. Detta bekräftas också av Försäkringskassans utgiftsprognos. [22] Och regeringens utredare av fusk med assistansersättningen, Stig Svensson, hävdar att antalet beviljade timmar kan fortsätta att öka i ytterligare 30 år.

För att dämpa kostnadsutvecklingen avslogs 80 procent av alla nya assistansansökningar år 2016 och den alltmer restriktiva utvecklingen har fortsatt. Idag är det ungefär 1 500 personer färre som har ersättning än år 2016. Samtidigt har det totala antalet timmar fortsatt att öka.

En allt mindre grupp av funktionshindrade får alltså allt mer i bidrag från staten. Samtidigt är staten mycket restriktiv vad gäller andra ersättningar som är aktuella för personer med funktionshinder, till exempel handikappersättning och aktivitets- eller sjukersättning, som har tappat en stor del av sitt realvärde sedan dess införande år 2003.

Den återkommande frågan är rimligheten i att en så liten grupp som 1,5 promille av befolkningen kan få tre procent av statsbudgeten i bidrag, samtidigt som den stora majoriteten av funktionshindrade endast får en bråkdel av detta i statligt stöd. 

Regeringen måste våga ta i frågan om utvecklingen av antalet timmar. Den kan inte likt ett försäkringsbolag vägra betala ut ersättning till personer som enligt lagens anda tillhör målgruppen. Resultatet blir att regeringen anses agera ohederligt och oetiskt och att det leder till att den möter samma förakt som försäkringsbolagen ofta gör. 

Det märkligaste är kanske att LSS sjösattes under den värsta finanskrisen i mannaminne och kommer att begränsas när Sverige och svenskarna är rikare än någonsin förut. Den pågående LSS-utredningen kommer sannolikt att resultera i att nästa regering inför ett tak för antalet assistanstimmar som en person kan beviljas per vecka. Det går att argumentera för att taket kan ligga på till exempel 70 timmar i veckan, vilket var den genomsnittliga nivån för antalet assistanstimmar när reformen genomfördes. Det motsvarar också dagens genomsnitt i assistanstimmar som kommunerna är huvudman för. Dessutom skulle en sådan nivå möjliggöra för föräldrar till funktionshindrade att förvärvsarbeta heltid (även om majoriteten av föräldrar föredrar att vara hemma med assistansersättning).

Mer sannolikt är dock att taket sätts till 100 timmar, vilket redan är en kraftig sänkning från dagens genomsnitt på 129 timmar. Och för att slippa en alltför känslosam offentlig debatt, införs antagligen ett tillägg om att taket för antalet timmar endast gäller nya ansökningar. 

En fördel med ett tak för antalet assistanstimmar är att det skulle göra det möjligt att bevilja färre timmar till fler. Fler sökande skulle alltså kunna få del av kakan om bedömningarna blir mindre restriktiva. Risken är förstås att det blir ett maxtak för en krympande skara funktionshindrade. Utfallet avgörs av den regering som genomför reformen och ledningen på Försäkringskassan. 

Ett beslut om tak för antalet timmar kan säkerligen fattas med en stor parlamentarisk majoritet. För i dagsläget är det nog endast Vänsterpartiet som vid en votering står upp för den liberala reformen om att alla ska med – på egna villkor – oavsett vad det kostar.