Exemplen från Ungern och Ryssland visar att ett parti kan utnyttja en valvinst till att i praktiken göra maktskiften omöjliga.
Public services oberoende skulle inte säkras av en formulering i grundlagen eller en garanterad pengaström.
Hotet mot public services oberoende ligger i utnämningsmakten.
Public service är inte vänstervridet i jämförelse med privatägd dagspress, enligt forskning.
Regering och riksdag bör kunna styra public service, men inte det redaktionella innehållet.
Om PS-bolagens redaktionella oberoende ska skyddas bör både styrelserna och Granskningsnämnden skyddas mot partipolitiskt inflytande.
Utnämningarna bör lämnas åt medieprofessionen, menar artikelförfattaren.
2018 års tryck- och yttrandefrihetskommitté har lämnat sitt betänkande och valt att inte föreslå grundlagsskydd av public service-bolagens oberoende. Skälet är att den parlamentariska kommittén inte kunde enas, och enighet är en god tradition i grundlagsfrågor. Justitieminister Morgan Johansson gick ut och hoppades att Moderaterna vid ett regeringsskifte inte skulle inspireras av vad högerregeringar gjort i Polen och Ungern. Moderaterna svarade att man aldrig strävat efter att undergräva bolagens publicistiska oberoende, men att det däremot vore udda att i grundlagen ge några bolag en särställning när både Tryckfrihets- och
Utnämningsmakten är allt
Men vad var det hos public service som skulle skyddas? Att bolagen ska regleras följer av att de utför allmännyttiga tjänster (public service), vilka finansieras med allmänna medel. Bolagen själva har önskat grundlagsskydd mot hastiga minskningar av pengaströmmen, medan kommittén varit inne på att skydda allt från att det ska finnas public service-medier till att låsa fast formuleringar som definierar uppdraget. I grunden är det tre typer av styrning som staten kan syssla med, där två är motiverade medan den tredje är problematisk:
- I sändningstillstånd och anslagsvillkor har framgått att bolagen ska syssla med radio- och tv-sändningar, sända till hela landet, ha visst antalet kanaler och liknande. Med internet blev det mer komplicerat, men regeringen har betraktat nätet som en plattform där bolagen kan ”tillgängliggöra” det som sänds i etern. Med tillstånden 2020 lättade reglerna för verksamheten online.
- Innehåll har också definierats genom programgenrer, målgrupper, ansvaret för svenska språket samt innehållsmässiga ramar som att ”sändningsrätten ska utövas opartiskt och sakligt”.
- Hur bolagen gör det som de ålagts, det vill säga det redaktionella innehållet, har däremot lämnats till den journalistiska professionen.
Att inte reglera de första två typerna skulle innebära att tre bolagsledningar suveränt skulle bestämma hur åtta miljarder skattekronor per år används, i praktiken en stat i staten. Däremot har det ansetts viktigt att inte lägga sig i programmakarnas och journalisternas verksamhet. Det har varit tradition att styrningen ska ske genom lag och reglering, inte genom chefer som står vissa åsiktsriktningar nära.
Genom att snabbt göra ledande medier till partipolitiska aktivister kan ett parti utnyttja en valvinst till att i praktiken göra maktskiften omöjliga.
Det finns i kommitténs betänkande en redogörelse för hur innehållet i PS-sändningarna i Ungern och Polen förändrats. I båda fallen har det skett genom att regeringen utsett nya personer i de organ som utser PS-bolagens ledningar. Med nya styrelser har personer som ideologiskt stått nära regeringspartierna fått utse sina direktörer. Dessa har i sin tur bytt chefer på redaktionerna, och med nya chefer har journalister som förargat regeringspartierna avgått på löpande band.
Privata medier har förändrats på samma sätt, vanligen genom att företag som gynnats av regeringen som en gentjänst köpt in sig i medier som förargat regeringspartiet. De nya ägarna har bytt chefer och medierna har slutat granska makten, allt enligt modell från Putins Ryssland. Genom att snabbt göra ledande medier till partipolitiska aktivister kan ett parti utnyttja en valvinst till att i praktiken göra maktskiften omöjliga.
SVT är inte vänstervridet i jämförelse med privatägd dagspress
Det finns två huvudinriktningar i den svenska kritiken mot PS-bolagen. Den ena är att de konkurrerar med kommersiella medier genom en omfattande nöjes- och sportverksamhet, en kritik som ökat sedan 1990-talets början då Sverige fick kommersiell radio och tv. Till denna del hör kritik mot att bolagen gör fåniga program med skattepengar.
En ny radikal höger är fundamentalt oenig med public service och alla ”gammelmedier” om det samhälleliga ”narrativet”
Den andra inriktningen är politisk och går ut på att PS-bolagen speglar samhället ur ett vänsterperspektiv. Denna kritik är gammal, den accentuerades under 1980-talet då inte minst näringslivets organisationer tryckte på för att tillåta kommersiella etermedier som skulle skapa fler perspektiv. Även om kritiken finns kvar inom delar av borgerligheten är den mildare än under monopoltiden. Forskning har inte heller visat att PS-bolagens journalistik skiljer sig från den privatägda dagspressens.1 Däremot kan journalistkårens syn på uppdraget och dess arbetsmetoder skapa ett raster som verkligheten måste passera igenom, men det är inte samma sak som att vara politisk aktivist.
Däremot finns en ny, radikal höger som är fundamentalt oenig med public service och alla ”gammelmedier” om det samhälleliga ”narrativet”. Denna höger har inget emot public service som sådant och bejakar kraven på oberoende, saklighet och opartiskhet, men de menar att bolagen inte lever upp till kraven.
Styrningen är en blind fläck i debatten om bolagens oberoende
I Sverige skulle en regering med en ny syn på PS-bolagens verksamhet inte behöva ta över utnämningsmakten. Regeringen har den redan genom att den utser Förvaltningsstiftelsens styrelseledamöter, den stiftelse som i formell mening äger bolagen.2 Ledamöternas mandat är åtta år, men för att styrelsens sammansättning inte direkt ska påverkas av valresultat eller regeringsskiften utses bara hälften av ledamöterna i taget. Den senaste PS-kommittén skärpte bolagens oberoende något genom att anställda i Regeringskansliet och aktiva riksdagsledamöter inte får utses till ledamöter. Inte heller i bolagens styrelser får sådana sitta. Trots skärpningarna verkar denna del av PS-bolagens styrning vara en blind fläck i debatten om bolagens oberoende.
- Att Förvaltningsstiftelsens ordförande ska besitta kompetens och integritet är ett svagt skydd för att en regeringspartiet närstående person utses, det saknas inte exempel på att höga chefer i staten haft partibok.
- Konstruktionen med att utse stiftelsens ledamöter enligt ett rullande schema har den uppenbara svagheten att regeringen året efter ett val kan byta både hälften av ledamöterna och ordföranden, det vill säga en majoritet, detta eftersom styrelseordförandens mandat bara är fyraårigt.
- Ledamöter i styrelserna får inte längre bestå av anställda i Regeringskansliet och aktiva riksdagsledamöter. Att detta tills nyligen var möjligt visar hur ointressanta personfrågorna har varit, men det är naturligtvis ingen garanti för att inte få partifolk i styrelserna. Runt alla partier finns gott om ideologiskt skolade personer som inte är anställda av staten, ofta i medier som står partierna nära.
- Att riksdagspartierna nominerar ledamöter och att alla riksdagspartier ska vara representerade är inget vidare skydd den dag en knapp riksdagsmajoritet snabbt vill ha en ny inriktning på PS-bolagen. Och det är till slut regeringen som tar besluten.
Men ska inte en regering med riksdagens stöd kunna styra public service? Jo, men det paradoxala är att den nödvändiga styrningen av det affärsmässiga blandats samman med det redaktionella, till skada för båda. När Granskningsnämnden flera år anmärkte på hur bolagen expanderat online genom att de tolkat begreppet kärnverksamhet annorlunda än lagstiftaren, så lämnade man det hela utan åtgärd genom att hänvisa till bolagens redaktionella oberoende.3 När SVT protesterat mot förhandsprövningen av nya tjänster, något som följer av att bolaget konkurrerar med privata företag, gör man det genom att hänvisa till Yttrandefrihetsgrundlagen. Varken expansionen online eller nya tjänster har med det redaktionella oberoendet att göra, utan handlar om hur de konkurrerar på mediemarknaden.
Utnämningarna bör kopplas bort från regering och riksdag och lämnas åt medieprofessionen.
En inte ovanlig inställning hos PS-direktörer har varit att definiera public service som ”det vi gör”, vilket gör att PS-bolagens ledningar styrt både det redaktionella och det affärsmässiga. Om PS-bolagens redaktionella oberoende ska skyddas mot partipolitisk styrning, och det finns goda skäl för det, bör både styrelserna och Granskningsnämnden skyddas mot partipolitiskt inflytande.4 Det märkliga är att de idag politiska nominerade styrelserna enligt tradition förväntas agera opolitiskt, en tradition som en majoritet som snabbt vill genomföra ett systemskifte har all anledning att bortse från. Utnämningarna bör kopplas bort från regering och riksdag och lämnas åt medieprofessionen, något som inte är riskfritt men alternativet kan vara sämre.
Styr inriktningen men lämna journalisterna ifred
Men skyddet av det redaktionella oberoendet får inte innebära att bolagen ska skyddas mot styrning, det vore orimligt eftersom det handlar om offentlig verksamhet. Då återstår utmaningen att skriva skarpa tillstånd. EU:s statsstödsregler för bolag som utför allmännyttiga tjänster kan vara en förebild. Där ska finnas en klar och exakt definition av uppdraget, granskningen av om uppdraget utförs ska göras av en oberoende instans och det ska finnas en mekanism för att återta medel som använts till annat än uppdraget. Precis som kloka privata medieägare redan gör, bör verksamhetens inriktning styras men journalisterna lämnas ifred.
Noter
- En sammanfattande analys finns hos Kent Asp – Public service, vårt offentliga rum, en utvärdering. Göteborgs universitet 2017, bland annat på MPRT:s webbplats. Forskningen från Göteborgs universitet kring medier har länge kommit fram till att finns och funnits ett svagt vänsterbias i traditionella medier, men inte genom ideologisk övertygelse utan genom att det journalistiska perspektivet i regel är underifrån och ska ifrågasätta makten. Däremot har det inte gått att hitta någon signifikant skillnad mellan PS-bolagen och andra större redaktioners sätt att rapportera.
- PS-bolagens ledningar utses av bolagens styrelser och att utse verkställande direktör har alltid ansetts som det viktigaste uppdrag respektive styrelse har. Bolagens styrelser utses i sin tur av styrelsen för den förvaltningsstiftelse som i formell mening äger de tre PS-bolagen. Ledamöterna i Förvaltningsstiftelsen utses i sin tur av regeringen. Ordföranden utses av regeringen utifrån ”kompetens, integritet och lämplighet” på samma sätt som gäller för andra regeringsutnämningar. De övriga ledamöterna utses av regeringen efter förslag av riksdagens partier.
- Enligt de tidigare anslagsvillkoren skulle programföretagen använda tv-avgiftsmedel till kärnverksamhet, vilket var att producera och sända radio- och tv-program, något som i praktiken bara kunde ske i marknätet. Dessutom skulle de få syssla med kompletterande verksamhet som innebar att stödja och tillgängliggöra kärnverksamheten online. Den kompletterande verksamheten skulle utgå från kärnverksamheten och ha en tydlig koppling till denna, det vill säga i praktiken att lägga ut sända program online. 2014 började PS-bolagen däremot att även räkna material som bara tillhandahölls över internet till kärnverksamheten. Eftersom det inte gått att reglera verksamhet online, utan bara i marknätet, har en allt större del av bolagens verksamhet i praktiken varit oreglerad.
Ur Granskningsnämndens public service-bedömningar 2014 (s. 30):
Granskningsnämnden delar inte bolagens tolkning av vad som utgör kärnverksamhet i anslagsvillkorens mening. Mot bakgrund av att det är programföretagen själva som inom ramen för sitt redaktionella oberoende ska avgöra vad som utgör kärnverksamhet respektive kompletterande verksamhet, har dock granskningsnämnden på följande sätt bedömt uppfyllelsen utifrån bolagens egna definitioner.
Och 2015 (s. 30):
Granskningsnämnden delar inte bolagens tolkning av vad som utgör kärnverksamhet i anslagsvillkorens mening. Mot bakgrund av att det är programföretagen själva som inom ramen för sitt redaktionella oberoende ska avgöra vad som utgör kärnverksamhet respektive kompletterande verksamhet, har dock granskningsnämnden på följande sätt bedömt uppfyllelsen utifrån bolagens egna definitioner och uppgifter.
Samt 2016 (s. 25):
Granskningsnämnden delar inte bolagens tolkning av vad som utgör kärnverksamhet i anslagsvillkorens mening. Utifrån bolagens egna definitioner och uppgifter har nämnden emellertid bedömt uppfyllelsen på följande sätt.
- Granskningsnämnden granskar både enskilda program och årligen verksamheten i stort genom att studera bolagens public service-redovisningar. I regel blir det en ren revision och när det finns anmärkningar är det kring mer tekniska frågor, exempelvis kring i vilken grad man gjort sändningarna tillgängliga för funktionshindrade och hur bolagen tolkat begreppet kärnverksamhet. I nämnden sitter en ordförande och sex ledamöter, alla utsedda av regeringen. Ordföranden i nämnden ska vara eller ha varit domare. Om Granskningsnämnden skulle anmärka på hur ett nytt, mer konservativradikalt PS-bolag följer tillstånden, kan nya ledamöter ändra på det. Det kan knappast vara helt omöjligt för något parti att hitta en före detta domare med rätt inställning.