I takt med rörelsen?

Socialdemokraternas egen historia vittnar emellertid om att realistiska omständigheter i regel har vunnit över utopisk retorik.

I grunden handlar migrationsfrågan om nyckeln till välfärdsstaten: om kampen mellan medborgerliga ideal och kosmopolitiska idéer.² Det finns en balans mellan medborgarnas lojalitet mot varandra och solidaritet mot icke-medborgare, som flyktingar, EU-migranter och deras anhöriga. Debatten utgår från å ena sidan välfärdsstatens kapacitet att upprätthålla samhällskontraktet – medborgarens rätt till sjukvård, bostäder och en pålitlig äldrevård. Å andra sidan nationalstatens ansvar och skyldighet att värna om folkrätt och internationella konventioner om mänskliga rättigheter. Denna målkonflikt har blivit en allt mer central fråga i svensk politik.

Sverige mer attraktivt för migranter

Men hur har det sett ut tidigare? I kölvattnet av världskrig och ekonomisk depression gick ett fredligt Sverige från missväxt mot tillväxt. Med styrka från fred och konkurrenskraftig industri skapades välfärdssamhället och Sverige blev attraktivt för flyktingar och invandrare från ett krigsdrabbat Europa.

Invandringen började bli ett politiskt problem, och de socialdemokratiska och liberala politikerna avsåg primärt en lösning framför andra: begränsning.

Mot den bakgrunden stiftade Sverige främlingslagar 1927, som dels tvingade icke-svenskar att efter tre månader från inresa i landet söka uppehållstillstånd, dels gav staten möjlighet till ”förpassning”. Det senare var en mildare variant av utvisning, som inte krävde regelrätt kriminalitet utan snarare att man var oönskad i landet. Invandringen började bli ett politiskt problem, och de socialdemokratiska och liberala politikerna avsåg primärt en lösning framför andra: begränsning.³

I den stora invandringen från Tyskland under åren 1933–40 kom 7 200 tyska flyktingar till Sverige, och möttes med ”målrationella” och byråkratiska motmedel. Enligt avtal med Nazityskland bestämdes att det i passet skulle framgå om den invandrade var jude, något som då inte var särskilt välkommet eftersom de antogs vara ekonomiska snarare än politiska flyktingar. När krigslyckan vände för Hitler 1943 genom att slaget vid Stalingrad förlorades innebar detta en omställning för Sverige, som ett halvår senare blev den första staten att ta emot judar från ett tyskockuperat område när över 8 000 judar korsade Öresund. Den norska historikern Francis Sejersted menar att Sverige nu antog en liberalare hållning, fastän med hårdare inrikes kontroll och övervakning, medan Norge släppte igenom färre men med mindre inrikes kontroll över invandrare.⁴

Källa: Grafik SOU 2005:50, Statistik SCB

Denna policyomställning, att hjälpa människor på flykt från krig och konflikter, går att hitta efter Ungern 1956, Tjeckoslovakien 1968 och Chile 1973 samt forna Jugoslavien under 1990-talet – men framför allt handlar den stora invandringen från krigsslutet till slutet av 1960-talet om Sveriges behov av arbetskraft, då arbetskraftsinvandringen i princip var oreglerad.

Parallellt med den ökade arbetskraftsinvandringen och i ljuset av ny kunskap om de senaste årtiondens folkmord⁵, skapades på europeiskt initiativ en internationell överenskommelse om flyktingars rättsliga ställning i flyktingkonventionen 1951. Denna erkändes av Sverige 1954, då konventionen fortfarande var geografiskt begränsad till Europa.⁶

Tre linjer

Man kunde se tre tendenser under denna period.

(1) En omfattande arbetskraftsinvandring till Sverige där de nyanlända hade lägre arbetslöshet⁷ och högre sysselsättning än svenskar.

(2) Europeiska lärdomar och reaktioner på det första halvan av 1900-talets krig, ekonomisk kris och folkmord, ledde till ökad rättssäkerhet för flyktingar, ursprungligen inom kontinenten.

(3) Dessa båda utvecklingar bidrog till att den tidigare assimileringspolitiken betonades allt starkare i den politiska diskursen, men den fick begränsat reellt genomslag.⁸
Den 1 juli 1969 startade den nya myndigheten Invandrarverket (från år 2000 Migrationsverket) sin verksamhet för att samla hela beslutskedjan inom samma myndighet, bland annat gällande ”anpassningsfrågor”.⁹

Särskilt stor var ökningen av den utomeuropeiska invandringen. År 1970 var denna grupp runt 25 000 personer i Sverige, medan samma grupp år 1996 växt till 335 000 personer.

Under 1970-talet förändras debatten i Sverige från tanken om assimilation till integration ,och idéer om minoriteters och mångkulturalismens plats i samhället fick stort genomslag. Samtidigt fortsatte gruppen utrikesfödda att öka kraftigt, samtidigt som arbetslösheten tilltog. Särskilt stor var ökningen av den utomeuropeiska invandringen. År 1970 var denna grupp runt 25 000 personer i Sverige, medan samma grupp år 1996 växt till 335 000 personer.¹⁰

Till följd av den ökade invandringens konsekvenser, i huvudsak ojämlika möjligheter mellan invandrare och inrikes födda svenskar, grundades ytterligare en ny myndighet, Integrationsverket, som avsåg verka för att överbrygga denna problematik genom att ”de som invandrar till Sverige får möjligheter att snabbt ta ansvar för och forma sina egna liv samt bli delaktiga i samhället”.¹¹

Myndigheten blev dock kortvarig och lades ned redan 2007, då dess uppgifter spreds ut till andra myndigheter som Migrationsverket och SCB men också länsstyrelserna. Ungefär samtidigt kom invandringen att etablera sig kring en siffra över 100 000 personer per år, något som aldrig tidigare inträffat, men som fortfarande i skrivande stund gäller, trots de senare årens åtgärder för minskad invandring sedan migrationskrisen 2015.¹²

Möjligheter att reglera med migrationspolicy

Forskningsläget är relativt entydig i frågan om migrationspolicyns effekter för såväl ökad som minskad invandring. Detta gäller inte minst asylsökande och i synnerhet reformer som avser olika former av lättnader, exempelvis gällande dokumentation för inresa och uppehållstillstånd eller vistelsetiden i landet för att få uppehållstillstånd.¹³ Tendensen är starkare för lättnader, medan det för restriktioner uteslutande har störst effekt att kontrollera inresor i landet framför andra åtgärder. I Riksrevisionens undersökning framgick i samtal med Migrationsverket 2017 att information om nuvarande och förändrade regelverk för asylsökande i Sverige snabbt översatts och spridits till ursprungsländerna.¹⁴ Vidare syns också dynamiska effekter beroende av andra länders gräns- och inresekontroller.

När Sverige närmade sig brytpunkten för att gå från ett utvandrarland till ett invandrarland höll socialdemokraten Per Albin Hansson år 1928 sitt berömda folkhemstal i riksdagens andra kammare om medborgarhemmets hörnstenar, ”gemensamheten och samkänslan”.¹⁵ Redan sedan socialdemokratins ”hövding” Hjalmar Branting dog 1925 hade partiet befunnit sig i en ideologisk kris. Marxismen, grunden för en socialistisk revolution liknande Ryssland 1917 och Finlands försök 1918, hade sedan starten varit en ledstjärna, men Per Albin Hansson kom att staka ut en mer pragmatisk väg.¹⁶ Socialdemokraterna ignorerade den revolutionära vägen till förmån för den revisionistiska. Reformer som steg för steg gjorde samhället jämlikare blev modellen för den svenska socialdemokratin.

Första gången ”human flyktingpolitik” omnämns i Socialdemokraternas partiprogram är 1960…

Per Albin Hanssons samhällsprojekt blev tydligt i talet om ett folk präglat av konformism, gemenskap och samhörighet. Utgångspunkten i såväl Hanssons tal som i det socialdemokratiska samhällsprojektet är den svenska medborgaren.

Första gången ”human flyktingpolitik” omnämns i Socialdemokraternas partiprogram är 1960, då man också avsåg verka för att ”trygga världsfreden” och medverkan i Förenta Nationerna. Under Olof Palmes ledning utvecklas partiprogrammet 1975 till att bli mycket mer omfattande och genomgripande. Detta syns inte minst i invandringspolitiken, där skrivningar om att ”språkliga hinder” ska ”undanröjas” genom att undervisning i modersmål påbörjas i förskolan och skolan. Detta jämlikhetsmål var dock redan utformat i regeringens proposition 1968 och reviderat 1975, med det övergripande målet om invandrares och svenskars jämlika möjligheter.¹⁷

Nästan ett halvt sekel senare, i september 2015, resonerar Stefan Löfven utifrån liknande ideal om att Europas integration och samarbete var svaret på krigets erfarenheter; ”Aldrig mer murar för att göra skillnad på människa och människa.”¹⁸

Praktiken

Utvecklingen från folkhemstanken till att integrera nyanlända i det socialdemokratiska jämlikhetsprojektet skapade dock hela tiden praktiska frågor att besvara. Det rationella och revisionistiska arvet var inte förlorat i vare sig Olof Palme eller Stefan Löfven. Omständigheternas lag gällde.

Det är sant att Sverige tog emot förhållandevis många flyktingar under andra världskriget, men som påvisats gjordes detta när krigslyckan vände för Tyskland, samtidigt som Hitler utlyst ”den slutgiltiga lösningen i judefrågan”, vilket exempelvis framkallade danska judars flykt över Öresund till sina svenska grannar. Sveriges hållning var neutral i kriget, men det ansågs som mer riskfyllt att neka danska judar asyl än att det skulle skapa en väpnad konflikt med Tyskland. Man kan säga att denna hållning påminner om varför Sverige tillät tyskarna att transportera järnmalm och kullager genom svenskt territorium i början av kriget. Även om dessa ageranden verkar paradoxala så vittnar de samtidigt om den realism som gällde. Å ena sidan en ”vända kappan efter vinden-logik”, å andra sidan en anpassning till verklighetens omständigheter, oavsett vad det kostade.

Det är korrekt att arbetskraftsinvandringen i praktiken var i princip oreglerad under perioden efter kriget, 1945–70, men detta gäller inte hela migrationspolitiken, och det skedde i en tid då invandrare hade högre sysselsättningsgrad än de infödda svenskarna. Samtidigt präglades projektet som helhet av en assimileringspolitik, och även om dess effekter kan beskrivas som kosmetisk identitetspolitik kvarstår faktumet att invandrarna under denna tiden skapade förutsättningar för Sveriges ekonomiska tillväxt och resursstarkare välfärd. Men denna utveckling avtog, och sedan 1970-talet började man se andra effekter.

Man kan kanske tro att Olof Palme betydde ett skifte i migrationspolitiken och det är sant rent diskursivt; debatten förändrades till integrations- och minoritetspolitik – men Palme argumenterade i sak fortfarande för reglerad invandring:

”Det är alltfort socialdemokraternas bestämda uppfattning att invandringen måste anpassas till samhällets möjligheter att ge invandrare arbete, bostad och social omvårdnad på samma villkor som den övriga befolkningen. Detta förutsätter en planerad invandringspolitik. En invandring utanför samhällets kontroll drabbar ytterst invandrarna själva.”¹⁹

Denna diskrepans mellan retorik och praktik är inte ovanlig av politiker. Stefan Löfven har själv gett uttryck för ståndpunkter som stödjer såväl generös som reglerad invandring. Men om det uppstår en diskrepans mellan migrationspolicyn och möjligheterna att uppnå den, hotar det övergripande mål om jämlikhet och minskade klassklyftor.

Såväl Riksrevisionen som statliga utredningar konstaterade redan i början av 2000-talet att integrationspolitiken misslyckats.

Som Palme själv skriver handlar det i praktiken om invandrares möjligheter till välfärd på samma villkor som den övriga befolkningen. Att välfärdens service och kvalitet skulle sänkas till en nivå där den skulle vara lika dålig för alla motsäger Per Albin Hanssons vision om ett folkhem där alla gör rätt för sig, där medborgaren garanteras välfärd utan att någon annan tillförskaffas ”fördel på andras bekostnad”.²⁰

Såväl Riksrevisionen som statliga utredningar konstaterade redan i början av 2000-talet att integrationspolitiken misslyckats.²¹ Detta kom dock inte som någon nyhet. Socialdemokratiska statsrådet Maj-Lis Lööw uttryckte redan 1989 partiets önskan att bromsa invandringen och snarare få nyanlända att återvända, något som senare blev en statlig utredning 1995.²² Även i den dramatiska debatten om asylsökande med apatiska barn 2005, och inför kravet att dessa skulle få permanenta uppehållstillstånd, mötte regeringen Persson med avslag.²³ Stefan Löfven fick några veckor efter sitt tal i september 2015, konstatera att anpassning till minimikrav inom EU-rätten krävdes och att omständigheternas realism alltid trumfar utopisk retorik. För även om det inte är skillnad på människa och människa, är det ur ett socialdemokratiskt historiskt perspektiv en klar skillnad mellan medborgare och icke-medborgare.

Om Stefan Löfven säger ja till miljöpartiets linje i höstens migrationsuppgörelse frångår han inte bara sin egen linje, utan den restriktiva och reglerade migrationspolitik som varit dominerande för Per Albin Hansson, Olof Palme och Göran Persson.