Det viktigaste skälet till att staten inte ska vara företagsägare är att man då är både domare och spelare. Det blev tydligt när apoteksmonopolet avskaffades.
Man kan ifrågasätta om staten är en opartisk reglerare, staten äger ju fortfarande den största apoteksaktören. Samma sak gäller skogsägande, telekommunikation, energimarknaden, med flera.
Regeringskansliet har inte kompetens att styra företag. Särskilt inte komplexa storföretag. Maktbalansen blir för ojämn. Det blev tydligt när Vattenfall köpte Nuon.
Under en ekonomisk kris har staten inget annat val än att skjuta till kapital, även om pengarna hade gjort mer nytta någon annanstans.
Det finns skäl att staten äger de 22 bolag där riksdagen angivit att vinsten är underordnad andra mål, men statens övriga 24 bolag bör drivas helt affärsmässigt.
Uttrycket ”never waste a good crisis” upprepas till leda men innehåller en sanning. Historiskt har politiker som vill expandera statens roll varit särskilt duktiga på att inte slarva bort kriser. Så även denna gång. Finansministern sade tidigt under coronapandemin att hon vill öka statens ägande.1
Men staten är en dålig företagare. Det finns en teoretisk och empirisk litteratur kring detta, som jag inte tänker fördjupa mig i.2 Istället ska jag försöka illustrera med några exempel.
Både domare och spelare
Det viktigaste skälet till att staten inte ska vara företagsägare är att man då är både domare och spelare. Det blev tydligt när apoteksmonopolet avskaffades 2009. I den affären fanns många grundläggande avväg
Konflikten blev extra tillspetsad eftersom monopolet användes som inkomstförstärkning för en rad S-politiker…
Starka krafter ville stärka bolaget. Det skulle köpa in sig i grossistledet – i praktiken kunna diktera villkoren för konkurrenterna. Genom att inleda ett samarbete med ICA skulle den viktigaste konkurrenten elimineras. Något som hade stått i strid med reformens syfte, som var just att skapa konkurrens. Konflikten blev extra tillspetsad eftersom monopolet användes som inkomstförstärkning för en rad S-politiker: 2006 hade fem av åtta styrelseledamöter i Apoteket AB anknytning till Socialdemokraterna.3
Regeringen sa ifrån och gav Apoteket AB en ägarinstruktion som satte stopp för expansionsplanerna. Styrelsen ”avvisade” instruktionen, vilket ledde till att regeringen gav den sparken. Resultatet blev en väl fungerande marknad, med flera aktörer. I dag går det exempelvis att få tag på värkstillande när barnen får öronvärk på natten. I motsats till förr då Apoteket Scheele på Klarabergsgatan i Stockholm var hela landets enda nattöppna apotek.4
Styrelse och vd i alla företag har som främsta uppgift att se till bolagets bästa.
Det går dock att försvara Apotekets sparkade styrelse. Styrelse och vd i alla företag har som främsta uppgift att se till bolagets bästa. Det skapar ett ofrånkomligt dilemma när staten äger bolag. Bolagets bästa behöver ju inte vara Sveriges bästa. Konkurrens är bra för konsumenterna, men dålig för Apoteket AB. Att staten fortfarande i dag äger den största apoteksaktören gör att man kan ifrågasätta om staten är en opartisk reglerare. Samma sak gäller andra marknader där staten både är domare och spelare – skogsägande, telekommunikation, energimarknaden, med flera.
Kan inte stå emot
Ytterligare ett problem med statligt ägande är att regeringen inte alltid förmår stå emot de statliga bolagen. Det kanske mest uppmärksammade misslyckandet är Vattenfalls köp av Nuon. Året var 2009 och hanteringen har i efterhand både granskats och kritiserats, bland annat av riksdagens konstitutionsutskott.5 Det kritikerna missat är dock att affären inte är ett enskilt olycksfall i arbetet, utan en del av ett utdraget bolagsäventyr som slutade i fiasko.
Huvuddelen av uppköpen blev olönsamma.
Vattenfall såg framför sig hur Europas energimarknad avreglerades och integrerades. Bara några få företag skulle bli kvar. Vattenfall ville bli ett av dessa och i sinom tid svara för minst 10 procent av Europamarknaden. Med en enorm kassa, tack vare höga elpriser, gav man sig ut på en uppköpsturné. Decenniet före Nuon-affären, åren 1999–2008, köptes bolag för närmare 100 miljarder kronor.
Huvuddelen av uppköpen blev olönsamma. Värdet föll även på tidigare tillgångar. Mellan 2012 och 2016 gjordes nedskrivningar av, bland annat, tyska brunkoltillgångar, Ringhals och Nuon på sammantaget 163 miljarder kronor. Summan motsvarade då en tredjedel av värdet på hela statens bolagsportfölj.6, 7
Missa inte poängen
Vattenfall var inte det enda energibolag som förlorade tillgångar. Tidskriften Economist skrev 2013 en artikel med rubriken ”How to lose half a trillion euros”. Den handlade om hur halva värdet hade utraderats i Europas energibolag.8 Man kan hävda att statliga Vattenfall varken klarade sig bättre eller sämre än privatägda bolag, samt att de risker som togs var nödvändiga eftersom man ville bli ett av Europas största kraftbolag, men då missar man poängen.
För det första kan man fråga sig om det är en rimlig uppgift för svenska staten att bygga ett industriimperium som ska kontrollera en tiondel av Europas energimarknad.
Vattenfalls vd var och är mäktigare än ett enskilt statsråd i regeringen.
För det andra är inte regeringskansliet skapat för att styra företag, trots att de ansvariga tjänstemännen är mycket kompetenta. Särskilt svårstyrd är en sådan jätte som Vattenfall. 2010 var omsättningen i företaget 213 miljarder kronor, ungefär lika mycket som hela det statliga ålderspensionssystemet – statens enskilt största utgift. Vattenfalls vd var och är mäktigare än ett enskilt statsråd i regeringen.
Feta fåglar som flyger
Vattenfall ville verkligen genomföra affären. Nuon var det sista stora europeiska energibolag som var ute till försäljning. Och man hade precis misslyckats med att köpa bolaget Essent. Den tyska energijätten RWE hann före.
Nu ville man inte blanda in regeringen, eller ens styrelsen, i köpet av Nuon.
När jag nu, ett drygt decennium senare, tittar igenom dokument och anteckningar, får jag en känsla av att Vattenfall inte accepterade att regeringen lade sig i. Regeringen hade strax innan stoppat köpet av ett brittiskt kärnkraftsbolag, till ledningens förtret. Nu ville man inte blanda in regeringen, eller ens styrelsen, i köpet av Nuon. Frågan presenterades för styrelsen som ett ”informationsärende”. Irritationen var påtaglig när regeringskansliets representant i styrelsen fördröjde beslut och krävde avstämning med ägaren. Risken var att vi skulle missa ”en fet fågel som flyger förbi”, som ledningen uttryckte saken.9
Denna gång hotade både vd och styrelse med att avgå om köpet stoppades. Dessutom fanns det andra frågor som sysselsatte regeringen. I min anteckningsbok står följande från regeringens sammanträde 19 februari 2009: ”Igår var en av våra tuffaste mediadagar.” Då hade GM erbjudit staten att köpa Saab, vilket regeringen sade nej till. Nejet ledde till att Saab sattes i rekonstruktion. Det var bara en av de frågor som regeringen hade att hantera under den accelererande finanskrisen.
Ojämn maktbalans
Man kan tycka att regeringen borde förklarat krig mot Vattenfalls ledning. Men min slutsats är att staten inte kan styra ett så stort och komplext bolag som Vattenfall. Maktbalansen blir för ojämn.
Det kan finnas skäl för staten att äga bolag. I 22 fall har riksdagen angivit målet med statens ägande, till exempel i Almi, Kungliga Operan, Systembolaget och Svenska Spel. Där klargörs att vinsten är underordnad andra mål, men statens övriga 24 bolag ska drivas helt affärsmässigt. Ett argument för detta är att de genererar god avkastning till statskassan. Det argumentet är dock ihåligt. När statens finanser är som mest ansträngda, under en ekonomisk kris, då hamnar även bolag i kris. Ofta har staten inget annat val än att skjuta till kapital, även om pengarna hade gjort mer nytta någon annanstans.
Regeringens förslag härom veckan att tillföra 8,3 miljarder kronor till tre statliga företag,10 illustrerar detta. SAS och Swedavia har drabbats hårt av krisen; det finns goda argument för regeringens förslag. Men är det självklart att det är just statens flygplatser, som ägs av Swedavia, som ska stå först i kön till statligt stöd, och inte de regionala, som oftast ägs av kommuner? Lernia kommer kanske att behövas, när krisen tilltar och behovet av arbetsmarknadsutbildningar ökar, men är det självklart att det är just i detta statliga bolag pengarna gör mest nytta, och inte hos någon annan aktör?
Staten kommer aldrig att orka hålla emot när ett stort och lönsamt företag vill använda sina vinstmedel till att expandera.
Det går förstås att avfärda detta som enstaka exempel. Jag menar dock att de illustrerar oundvikliga problem när staten äger företag som ska agera marknadsmässigt. Staten är helt enkelt ingen bra företagare.
Noter
1) Bendjelloul, Johar (2020). ”Magdalena Andersson öppnar för ökat statligt ägande.” Dagens Nyheter, 30 mars.
2) Shleifer, Andrei (1998). “State Versus Private Ownership”, Journal of Economic Perspectives, Vol. 12, No. 4, pp. 133-50 är fortfarande en bra översikt.
3) Riksdagens utredningstjänst (2005). Statliga VD:ar och styrelseledamöter. Dnr. 2005:2573, 9 december.
4) Som alla reformer är denna behäftad med brister, ff.a. bristen på beredskapslager, men det är en annan fråga, som inte har med konkurrensen att göra.
5) Riksdagen (2014). Granskningsbetänkande. Konstitutionsutskottets betänkande 2013/14:KU20.
6) Nilsson, Erik (2016). ”163 miljarder – här är Vattenfalls mardrömslika nedskrivningar.” Svenska Dagbladet. 19 april.
7) 2017 års redogörelse för företag med statligt ägande. (2017). Regeringens Skrivelse 2016/17:140, s. 88.
8) Economist (2013). ”How to lose half a trillion euros.”, 12 oktober, s. 22-24.
9) Riksdagen, ibid., bilaga A.3.1.7., s. 230.
10) Regeringens proposition 2019/20:187. Extra ändringsbudget för 2020 – Ersättning till riskgrupper, kapitalinsatser i statligt ägda företag och andra åtgärder med anledning av coronaviruset.