Det har spritt sig en missuppfattning att det är myndigheternas experter som styr den svenska politiken, inte regeringen. Det är många som uttalar sig i den riktningen. De två filosofiprofessorerna Erik Angner och Gustaf Arrhenius driver tesen att den svenska förvaltningsmodellen innebär att självständiga myndigheter utövar ett expertstyre.
Även deras filosofkollega, tillika akademiledamoten, Åsa Wikforss torgför en sådan uppfattning: ”Sveriges politiska system är sådant att politikerna har skyldighet att agera på basis av myndigheternas rekommendationer. Det betyder att experterna har mer att säga till om än i många andra länder.” (Fri tanke, 30 april 2020).
I det följande riktas uppmärksamheten främst mot Angners och Arrhenius artikel i Kvartal. Det är bra att de där hänvisar till regeringsformens f
Alla tre menar att de svenska experterna har mer att säga till om än experterna i andra länder. De experter, som alltså har närmare till ministeriernas ledningar i dessa länder, har mindre att säga till om. Hur vet de det?
En sådan godtycklig argumentation inger inte förtroende.
Angner och Arrhenius påstår också att Sverige har ett ”starkare inslag av kunskapsstyre” än jämförbara länder. Men de länderna har ju i hög grad sin expertis inom ministerierna. Danmarks, Norges och Tysklands strategier skulle alltså mindre bygga på kunskap än den svenska. Hur vet de det?
Cykelhjälm eller bilbälte?
Angner och Arrhenius är positiva till den svenska strategin att nöja sig med rekommendationer till medborgarna och åberopar till stöd för sin uppfattning att en cykelhjälmslag inte införts. De väljer alltså att inte nämna det lagfästa tvånget att ha bilbälte. En sådan godtycklig argumentation inger inte förtroende.
Inga fakta åberopas alltså för vårt förment starkare kunskapsstyre. Däremot har nog Angner och Arrhenius rätt när de menar att ett svenskt statsråd lättare kan hålla sig undan offentligheten. Men de går förbi den fråga som är bestämmande för politikens utformning: vem har ansvaret?
Ytterst är det den politiska ledningen som har ansvaret. Det är regeringen som styr riket och som är ansvarig inför riksdagen.
Ytterst är det den politiska ledningen som har ansvaret. Det är regeringen som styr riket och som är ansvarig inför riksdagen. Men också de enskilda statsråden har ett ansvar och har all anledning att styra sina myndigheter, bland annat därför att de kan tvingas bära ansvaret också för missgrepp som begås av myndigheternas chefer. Går det illa kan statsministern tvinga ett statsråd att lämna sin befattning och går det riktigt illa kan riksdagen besluta om en misstroendeförklaring med följd att statsrådet måste avgå.
Belysande exempel
Transportstyrelsens säkerhetshaveri är ett belysande exempel. Generaldirektören begick lagbrott, sedan hon under hand utsatts för en press från regeringskansliet att göra det. Regeringen avsatte henne från befattningen som myndighetschef och hon kom senare att även avskedas från sin tjänst i Regeringskansliet. Men det slutade med att de bägge ansvariga statsråden tvingades att avgå inför hotet att drabbas av en misstroendeförklaring och med att avskedandet av generaldirektören underkändes av Arbetsdomstolen.
Medborgarna kan inte kräva ut ansvar av en generaldirektör men väl av de ansvariga på politisk nivå som svarar inför riksdagen.
Det finns en logik i det. Medborgarna kan inte kräva ut ansvar av en generaldirektör, men väl av de ansvariga på politisk nivå som svarar inför riksdagen. Det är de som ytterst bestämmer – genom att utfärda instruktioner eller genom att samtycka – och inte nödvändigtvis de som håller presskonferenser.
Angner och Arrhenius ser också bort ifrån att regeringen fortlöpande kan ge myndigheterna nya uppdrag eller andra instruktioner vid sidan av regleringsbreven.
Angner och Arrhenius är emellertid medvetna om att regleringsbreven är ett centralt instrument för styrningen av myndigheterna men påstår följande: ”Regeringen ger myndigheterna allmänna instruktioner i så kallade regleringsbrev, och den bestämmer hur mycket pengar myndigheterna har till sitt förfogande.” Detta är missvisande. Regleringsbreven är ett redskap för en detaljerad styrning – Folkhälsomyndighetens brev erbjuder ett gott exempel – som inkluderar en specificering av användningen av varje budgetpost.
Till det kommer att breven kan kompletteras under budgetåret. Angner och Arrhenius ser också bort ifrån att regeringen fortlöpande kan ge myndigheterna nya uppdrag eller andra instruktioner vid sidan av regleringsbreven.
Men styrningen stannar inte där. Det sker även ett kontinuerligt, informellt samråd mellan departementen och myndigheterna, såväl på högsta nivå som på lägre nivåer. Det kan gälla såväl strategier och lagtolkning som mindre problem. Även handläggningen av enskilda ärenden som är känsliga kan dryftas. En så viktig sak som strategin inom ett politikområde är typiskt sett föremål för ingående samråd på högsta nivå.
Den här styrningen av myndigheterna underlättas av den personella cirkulationen mellan Regeringskansliet och myndigheterna. Bland annat kommer inte sällan cheferna för myndigheterna och andra högre befattningshavare vid dessa från Regeringskansliet och vice versa.
Angner och Arrhenius påstår att regeringsformen inte ger en möjlighet att utlysa undantagstillstånd om landet inte befinner sig i krig och förklarar det med att vår modell inte medger att regeringen ges otyglad makt i kristider. Resonemanget är cirkulärt; förklaringen har samma innebörd som det påstående som ska underbyggas. Fakta är att riksdagen bemyndigat regeringen – utan hinder av regeringsformen – att vidta ytterst långtgående åtgärder i form av en befogenhet att tillfälligt stänga ned en mängd verksamheter för att motverka pandemin, inklusive en rätt att vidta ”tillfälliga åtgärder av annat liknande slag”. (prop. 2019/20:155; 2019/20:SoU20).
Vilseledande
Det är alltså vilseledande när Angner och Arrhenius påstår att den svenska strategin bygger på rekommendationer därför att lagstiftning vore oförenlig med regeringsformen.
Överhuvudtaget sticker det i ögonen att de uttalar sig om smittbekämpningen utan att nämna regionernas och kommunernas existens och ansvar.
De skriver även att det inte går att tillfredsställande utvärdera tillvägagångssätten förrän pandemin bedarrat, men skyndar sig ändå att hålla fram åtta fel som FHM ska ha begått. Det första är att ”FHM borde ha varit mer offensiva med att identifiera och isolera dem som återvände hem efter sportlovet.” Den uppgiften skulle ha varit gigantisk, för att inte säga ogenomförbar. Den faller dessutom utanför FHM:s uppdrag enligt smittskyddslagen vilken lägger ansvaret för en sådan operativ uppgift på regionerna och kommunerna. Överhuvudtaget sticker det i ögonen att de uttalar sig om smittbekämpningen utan att nämna regionernas och kommunernas existens och ansvar.
Fakta är alltså att regeringen och statsråden har kraftfulla medel, både formella och informella, för styrningen av myndigheterna, medel som de flitigt brukar. Det är inget konstigt med det eftersom förvaltningen är regeringens instrument för att förverkliga statens politik.
Något expertstyre har vi inte.