”Sluta skjut” utan effekt

I projektgruppen deltog förutom forskarna praktiker med direkt erfarenhet av att arbeta med gängen. Arbetet inleddes med en djuplodande beskrivning och analys av problemet. Man kom underfund med att en riktad insats – en så kallad crackdown – mot ett utvalt gäng där varje lagöverträdelse beivrades haft påtagliga dämpande effekter på gänget ifråga. Gängmedlemmarna hade informerats om att aktionen skulle fortsätta så länge de ägnade sig åt skjutningar. Men resurserna räckte inte till samma behandling av samtliga gäng.

Hot om sanktioner

Det ledde till idén att man skulle förklara för gängen att om de inte upphörde med skjutningar, så skulle de utsättas för kraftfulla insatser där varje medverkande organisation bidrog med sina möjligheter att ge sanktioner.⁵ En avgörande faktor var så kallade call-in, där gängen blev informerade om vad som väntade om de inte slutade med sitt beteende.

För att göra budskapet trovärdigt sydde man in ett av de värsta gängen, där de som dömdes för federala brott fick långa fängelsestraff i federala fängelser.

Det räckte med att en enda gängmedlem deltog i en skjutning för att hela gänget skulle bli drabbat. Alla tillfällen att informera om vad som gällde användes. För att göra budskapet trovärdigt sydde man in ett av de värsta gängen, där de som dömdes för federala brott fick långa fängelsestraff i federala fängelser. Man förklarade att sådana nedslag väntade om de fortsatte. Men om de slutade blev de erbjudna hjälp.

Utvärderingen visade en stark minskning av skjutningarna direkt efter strategins införande. Erfarenheterna är redovisade bland annat i rapporten Reducing gun violence. The boston gun project’s operation ceasefire, publicerad av det amerikanska justitiedepartementet.⁶ Projektet belönades år 1998 med första pris i Herman Goldstein Award⁷ vid den årliga konferensen om problemorienterat polisarbete.⁸ Interventionen har sedan dess vidareutvecklats och kallas numera Group violence intervention (GVI) och har blivit införd på många platser i USA, i Storbritannien och som sagt även Sverige, här kallad Sluta skjut.

Jag vill poängtera att den aktiva mekanismen i interventionen är så kallad fokuserad avskräckning.⁹ Man vill gentemot en utpekad grupp få till stånd ett så trovärdigt och starkt straffhot att gruppen inte begår den slags brott strategin riktar sig mot. Syftet är inte att lagföra brottslingarna och ge dem hårda straff. Den grundläggande idén är att med hjälp av exempel visa vad som väntar om de utpekade inte upphör med de brott som interventionen avser.

Hotet är reellt och inte tomt prat.

Morot och piska

Fokuserad avskräckning har tillämpats även mot andra former av brott. Särskilt aktiv har polisen i staden High Point i North Carolina varit. Efter att ha fått erfarenhet av att använda strategin mot gängskjutningar utvecklade man den först för att komma till rätta med stadens öppna narkotikamarknader och därefter mot partnervåld. Utvecklingen skedde i samarbete med forskare¹⁰ och den följde processen för problemorienterat polisarbete.¹¹

Utgångspunkten för interventionerna är att skapa förutsättningar för genomslag för den fokuserade avskräckningen. En gemensam nämnare är call-ins där straffhotet förmedlas. De som kallats in fick även höra ett moraliskt budskap om brottens förkastlighet samt erbjudande om hjälp om de avhåller sig från att begå sina brott. För gängen riktas ett kollektivt hot, men för narkotikalangare och de som begår partnervåld är det individuellt. Vid interventionen mot partnervåld är offrens situation och åtgärder för att säkra dem viktiga inslag.

Skillnaderna finns i hur den aktiva mekanismen – straffhotet – yttrar sig. Vid första call-in för gängen i Boston pekade man särskilt på en välkänd gängbrottsling som dömts till 19 år och 7 månader i federalt fängelse utan möjlighet till villkorlig frigivning. Han arresterades med en patron på sig, vilket tillsammans med tidigare brottslighet gjorde att han federalt kunde dömas som ”beväpnad yrkesbrottsling” (”armed career criminal”) med ett minimumstraff om 15 år.

Åklagare hade färdiga förundersökningsprotokoll som enbart saknade en underskrift.

Vid första call-in för insatsen mot narkotikamarknad fanns spaningsfoton på väggarna av dem som kallats dit, foton som visade situationer där de langade narkotika. Åklagare hade färdiga förundersökningsprotokoll som enbart saknade en underskrift. Avhöll de sig från fortsatt brottslighet lät åklagaren bli att signera förundersökningarna.

Men om de inte ville sluta blev de omgående frihetsberövande och kunde förvänta kännbara fängelsestraff. Under första call-in vid insatsen mot partnervåld hänvisades till den särskilda grupp som enligt projektets principer dömts till långa fängelsestraff. De inkallade fick höra att om de inte avhöll sig från ytterligare våld mot sin partner var detta vad som väntade.

Stark evidens för effektivitet

Eftersom strategin uppfattats som lovande har den blivit införd i en mängd amerikanska städer. Man har utvärderat effekten för att se hur insatsen fungerat. I en sådan analys tar man på basis av ett antal utvärderingar med tillräckligt hög standard fram ett standardiserat genomsnittligt effektvärde. En metaanalys som bygger på 24 utvärderingar visar att det finns stark evidens för att fokuserad avskräckning verkligen är effektiv.¹²

Som en metod att minska gängskjutningarna agerade Brottsförebyggande rådet (Brå) för att införa och utvärdera GVI i Sverige.¹³ För genomförandet erhöll Brå bidrag från EU. Malmö blev utvalt och universitetet (MaU) fick uppdraget att göra en processutvärdering och undersöka implementeringen av GVI, där projektet i Malmö fick beteckningen Sluta skjut. Projektet stöddes av kompetenscentret National network for safe communities (NNSC) vid John Jay College i New York. MaU fick sedan uppdraget att även göra effektutvärderingen.

Den minskning som inträffade är inte statistiskt säkerställd…

Enligt processutvärderingen blev GVI införd i Malmö på föreskrivet sätt.¹⁴ Men av effektutvärderingen framgår att någon effekt inte kunde dokumenteras.¹⁵ Den minskning som inträffade är inte statistiskt säkerställd, liksom att jämförelsen med utvecklingen i andra städer med gängskjutningar inte visar någon statistisk signifikant skillnad. Då uppstår ett logiskt problem. Eftersom stark evidens indikerar att interventionen a) är effektiv och strategin enligt processutvärderingen b) är införd som den ska, är villkoren uppfyllda för att c) en effekt ska uppkomma. Detta inträffar dock inte. Vad felas?

Problemet är att den mekanism som skulle ge effekt knappast i det svenska rättssystemet kan få styrkan som gör den verksam. Strategin förutsätter nämligen en hög grad av så kallad diskretion,¹⁶ vilket innebär att befattningshavare på olika nivåer inom vida ramar kan fatta beslut efter eget gottfinnande. Särskilt betydelsefulla är de stora befogenheter som åklagarna har. De kan mycket fritt avgöra om de ska åtala eller inte, och på vilket straff de ska yrka.¹⁷ Åklagarna lokala, delstatliga och federala, har därför en viktig roll i strategin där särskilt de federala är viktiga, eftersom de vid behov kan få till stånd tunga påföljder.

Oklara sanktioner i Sverige

I Sverige är utrymmet för diskretion mycket begränsat. Vi har en strikt enhetlig praxis för straffpåföljder med ”rabatt” för de yngre brottslingarna. I processutvärderingen talar man oklart om de ”sanktioner” som polisen står för, utan att konkretisera. Åklagarnas bidrag verkar dessutom vara minimalt. Styrkan hos dessa ”sanktioner” ska jämföras med dem hos den amerikanska förebilden. Överträdelser av påbuden kan där ge upphov till tunga ihållande aktioner, där varje deltagande organisation bidrar utifrån sina möjligheter och befogenheter.

Enligt effektutvärderingen som offentliggjordes i februari 2021 gick det således inte att belägga någon effekt av Sluta skjut.

Är brotten tillräckligt flagranta kan en riktad insats med deltagande av federala organisationer¹⁸ iscensättas med syfte att slå ut gänget, något som kommuniceras brett: ’De trodde inte på oss och se hur det gick för dem. Hur vill ni ha det?’

Enligt effektutvärderingen som offentliggjordes i februari 2021 gick det således inte att belägga någon effekt av Sluta skjut. Hur har budskapet tagits emot? Enligt informationsenheten vid MaU fortsätter forskarna att vara förhoppningsfulla och hänvisar till den långsiktiga utvecklingen.¹⁹

En mer kritiskt reflekterande reaktion hade varit på sin plats. Effektiva, situationsbundna interventioner som GVI ger omedelbara effekter, eftersom de utgår från uppfattningen om konsekvenser av handlingar.²⁰ En effektivitet skulle precis som i ursprungsprojektet tämligen omgående ha avspeglats i statistiken. En djupare analys av möjligheterna att uppnå ett verkningsfullt straffhot saknas.

Reaktionerna bland ansvariga politiker har varit mer förutsägbara. Trots att evidens saknas för att Sluta skjut skulle vara effektiv vill regeringen sprida insatsen och har nyligen tilldelat Brå sex miljoner för det ändamålet.²¹

Inom politiken verkar inte effekterna av brottsförebyggandet räknas, utan skenet av effektivitet.