Valfrihetsrevolutionen del 2: Årtionden av liberala reformer är huvudsakligen misslyckade

Expertgruppen för Studier i Offentlig ekonomi (ESO) är en politiskt oberoende och självständig kommitté under finansdepartementet. Deras kvalitet säkerställs genom väl underbyggd forskning samt en rigorös granskning. ESO-rapporten är förödande i sin kritik av hur regeringar bekymmerslöst genomfört liberala reformer trots avsaknad av gedigna analyser. Den påminner en hel del om Laura Hartmans rapport för tankesmedjan SNS, som redogjordes för i del ett av den här artikelserien. På samma akademiska och lågmälda sätt som Hartman sågade de liberala reformerna och dess effekter, sågar den här rapporten genomförandet.

Forsstedt menar att de omfattande reformer som genomförts i Sverige av till exempel skola, apotek och post ”har gett upphov till negativa konsekvenser som rimligtvis hade kunnat förutses om grundliga samhällsekonomiska konsekvensanalyser genomförts innan reformbesluten fattades”.

Kritiken mot bristande analyser och beslutsunderlag är inte ny. Det har länge påtalats att det finns brister inom statsförvaltningen framförallt när det gäller analys av samhällseffekter. Samtidigt menar hon att ansvariga politiker ofta framhåller ”vikten av att analysera konsekvenser men visar sedan litet eller inget intresse av att ta del av resultaten när och om sådana analyser görs”.

I den partienkät jag har låtit göra inför den här artikelserien i Kvartal anser mycket riktigt partierna att det finns stora brister vad gäller samhällsekonomiska konsekvensanalyser. (Länk till en sammanställning av partiernas enkätsvar återfinns i noterna.)

 

Enkätsvaren bekräftar alltså bilden av politiker som säger sig vilja ha fler och bättre samhällsekonomiska analyser. Samtidigt tillägger flera partier att man inte får ”stirra sig blind på analyser”, eftersom avregleringar tydligen handlar om mycket mer.

Liberalerna anser att hur reformer planeras och genomförs måste övervägas från fall till fall. De tillägger att ”det är viktigt att vara ödmjuk inför svårigheten att styra komplexa strukturer och ibland våga avhålla sig från jakten efter det perfekta systemet.”

Centern svarar att reformer ska vara lönsamma ur ett samhällsekonomiskt perspektiv ”men det är viktigt att komma ihåg att reformer ofta också har andra värden.” Moderaterna skriver att reformer också görs av andra skäl än de rent samhällsekonomiska och därför ska analyserna vara ”ett stöd för det politiska beslutsfattandet, inte ett facit.”

Även Socialdemokraterna är inne på samma spår, trots att de inte varit drivande för att genomföra samhällsreformerna: ”Politikens natur är att balansera konfliktartade intressen. Företrädare för olika intressen har olika uppfattningar om vilka fördelar och vilka konsekvenser som ska betraktas som viktiga när ett beslut fattas.”

Fokus på effekter för företagen

Samtidigt som Sverige under decennier slarvat med konsekvensanalyserna inför kommande reformer, har det gjorts stora satsningar internationellt för att förbättra beslutsunderlagen. I sin rapport berättar Forsstedt att OECD jobbar för att öka användandet av konsekvensanalyser ”för att säkerställa att reformers effekter för berörda blir identifierade och sammanvägda”, och redan i början av 2000-talet påbörjade EU sitt utvecklingsarbete med konsekvensanalyser.

Ungefär samtidigt genomfördes ett förändringsarbete i den svenska statsförvaltningen med syftet att förbättra myndigheternas förmåga att ge regeringen bättre samhällsekonomiska konsekvensanalyser. En utredning föreslog att ett särskilt utvecklingsansvar skulle tillfalla Ekonomistyrningsverket. Men den dåvarande alliansregeringen valde att låta Tillväxtverket ansvara för arbetet. ”Därmed smalnade det fortsatta utvecklingsarbetet av och de samhällsekonomiska konsekvensanalyserna kom på avvägar.”

I dag har Sverige halkat efter omvärlden. Enligt Forsstedt har svenska regeringar medvetet ställt sig utanför internationellt samarbete för att utveckla samällsekonomiska konsekvensanalyser, samtidigt som de analyser som genomförs är bristfälliga och behöver förbättras väsentligt för att fungera som beslutsunderlag.

Analyserna saknar helt enkelt helhetsperspektiv, slår Forsstedt fast. I dagsläget är de alltför smala och har dessutom ett ensidigt fokus på konsekvenser för näringslivet. Hon sammanfattar sina förslag att förbättra analyserna med en rekommendation som kan tyckas självklar, men som uppenbarligen inte är det: ”Rekommendationen är att göra förutsättningslösa samhällsekonomiska konsekvensanalyser i ett tidigt skede med brett fokus på konsekvenser för stat, medborgare och näringsliv.”

Stora brister i migrationspolitiska propositioner

Ett exempel hur brister i beslutsunderlagen får konsekvenser inte bara för medborgarna utan även för både stat och kommuner återfinns i migrationspolitiken.

När Riksrevisionens granskade konsekvensanalyser som gjorts inför 26 migrationspolitiska propositioner mellan åren 2004 och 2015 upptäckte de omfattande brister.² Det har saknats ”ekonomiska analyser, trovärdiga skattningar av antalet asylsökande samt beskrivningar av hur förslagen påverkar människor, myndigheter, kommuner och landsting. … Genomarbetade analyser som i huvudsak uppfyller styr- och stöddokument förekommer endast undantagsvis. Riksrevisionens bild är att underlagen inte alltid har tagits fram med vedertagen metodik.”

Det undermåliga analysunderlaget återspeglas i sin tur av propositionerna på området. I nästan hälften av dem saknades väsentlig information såsom omvärldsanalyser. Riksrevisionen konstaterar också att ”det råder fokus på lagtekniska frågor i konsekvensanalyserna snarare än på samhällets konsekvenser.”

Och ofta är det kommunerna som drabbas av bristfälliga statliga konsekvensanalyser och propositioner. Sveriges kommuner och landsting (SKL) menar att ett sådant område är statens system för ersättning till kommunerna för migration och integration. Enligt Riksrevisionen beror bristerna på att det bland annat saknas kompetens, att nya forskningsrön inte används och att utredningstiderna är korta. Resultatet är att kostnaderna för migrationspolitiken har överskridit alla prognoser med flera miljarder om året.

Riksdagspartiernas åsikt om valfrihetsreformerna

Jag har i två artiklar visat att slutsatserna i bland annat två rapporter, beställda av ESO under ordförande moderaten Hans Lindblad, är att effekterna av de liberala reformer som genomförts sedan 1990-talet huvudsakligen har misslyckats. I rapporten ”Dags för omprövning” underkände Per Molander reformerna, och ansåg att de i huvudsak bör rivas upp.

Kritiken som framförs i Sara Forsstedts rapport är som vi sett inte nådigare.

Med tanke på att de två rapportförfattarnas kritik bygger på omfattande genomgångar kunde man kanske vänta sig att riksdagspartierna skulle vara självkritiska till utfallen av reformerna, inte minst på skolans område. Men verkligheten står sig slätt i jämförelse med politisk ideologi, visar det sig när man studerar partiernas svar på den enkät de besvarat. Om man ska tro de borgerliga partierna, samt Sverigedemokraterna och till viss del även Miljöpartiet, har reformerna i stort sett varit en succé.

 

Liberalerna svarar att det som helhet är mycket positivt att människor har fått en större valfrihet vad gäller välfärdstjänster. ”Liberalerna (dåvarande FP) var under Bengt Westerbergs ledning initiativtagare till många reformkrav för valfrihet i välfärdssektorn som nu tas för självklara men som då, på 1980-talet, var mycket kontroversiella”, skriver de i sitt enkätsvar.

De mest välkända reformer som regeringen Bildt genomförde tillsammans med Bengt Westerberg var valfriheten inom skolan med skolpengen och friskolereformen samt Westerbergs egen reform LSS, med assistansersättningen som kronjuvel. (Se den tidigare artikelserien ”Assistansen: Ett slukhål i statsbudgeten” i Kvartal.) Idag är det tveksamt om det går att hitta en enda oberoende forskare som ser positivt på reformerna inom skolan. Och mot LSS har kritiken varit förödande vad gäller kostnadsutvecklingen, fusket och juridiskt finlir kring vilka som ska få ta del av assistansersättningen.³ Mot bakgrund av det är Liberalernas brist på självkritik förbluffande.

Centerpartiets sammanfattande kommentar saknar även den självkritik och framhåller i högre grad än övriga borgerliga partier fördelar för företagen. ”I grunden har 90-talets liberaliseringar tjänat Sverige väl”, svarar de. ”På det stora hela har de reformer som genomförts varit lyckade och lett till mer företagande.”

Kristdemokraternas inställning till reformerna är i grunden positiv men något mer paradoxal: ”Generellt sett är det positivt med reformer som utökar den enskildes valfrihet, och som bidrar till en effektivisering av offentlig verksamhet – utan att tumma på kvaliteten.” Kristdemokraterna tillägger dock att det inte är frågan om offentligt eller privat som är det viktigaste, ”utan elevens, den äldres eller patientens behov”.

Moderaternas svar är aningen svårbegripligt: ”Under 1990-talet genomfördes ett stort antal liberala reformer, av både borgerliga och socialdemokratiska regeringar. Dessa är en viktig del i att Sveriges välstånd kunde växa snabbare än i många andra länder.” På en följdfråga om vilka reformer som avses, och hur dessa skulle ha påverkat svensk tillväxt, avböjer dock Moderaterna att förtydliga sina svar.

Om de borgerliga partiernas svar ter sig ideologiskt enögda så går SD ännu ett steg längre i sin tro på avregleringar: ”Samtliga initiativ som syftar till att öka medborgarnas valfrihet är i grunden positiva.”

Det är svårt att få ihop hur de borgerliga partierna, tillsammans med SD och MP, å ena sidan håller med om att det slarvats med viktiga konsekvensanalyser (i svaren på den första enkäten ovan), och å andra sidan anser att avregleringarna generellt sett ändå varit lyckade, kanske rentav en stor framgång.

Miljöpartiet framhåller också att partiet är väldigt positivt till reformer och valfrihet, även om alla inte har fått helt lyckade resultat: ”Vi tror på valfrihet. De liberala reformer som genomförts sen 1990-talet har tyvärr inte alltid lett till den mångfald vi har önskat.”

Mest uppseendeväckande är ändå Socialdemokraternas hållning. Partiets svar på frågan om vad de tycker generellt om de new public management-inspirerade reformerna lyder: ”Vår inställning är blandad. Framför allt är vi tveksamma till avregleringen av områden som till huvuddel är skattefinansierade: till exempel skola, förskola, äldreomsorg och sjukvård. Stora vinstdrivande koncerner har växt fram i dessa sektorer, och marknadsmekanismer har bidragit till större ojämlikhet och skillnader”.

Vad Socialdemokraterna egentligen vill är nästintill omöjligt att utläsa av deras svar. I praktiken har de huvudsakligen accepterat samtliga de liberala reformer som genomförts sedan 1990-talet – försöken att återställa dem har varit få. Det har skett vissa skärpningar inom skolans område, som större krav på huvudmännen, och vissa halvhjärtade försök till att begränsa vinsterna i välfärden, men för övrigt har socialdemokratin passivt accepterat sakernas tillstånd.

Lyckade eller misslyckade reformer

Det är intressant att se att av de åtta riksdagspartierna framhåller fyra stycken (Socialdemokraterna, Centerpartiet, Moderaterna och Sverigedemokraterna) teleavregleringen under Bildtregeringen år 1993 som det främsta exemplet på en lyckad reform.

Enligt Statskontoret är dock telemarknaden ett dåligt exempel på en lyckad avreglering, eftersom det är svårt att skilja effekterna som avregleringen haft från den tekniska utvecklingen:

”Det är inte alltid möjligt att försöka isolera effekten av reformen från andra påverkande faktorer. På telemarknaden skedde en enorm teknisk utveckling samtidigt som marknaden avreglerades. Att isolera effekterna av avregleringen från dem av teknikutvecklingen är enligt flera utvärderare inte möjligt.”  ⁴

 

Vad gäller negativa exempel framhåller de flesta partier på ett eller annat sätt skolan som det område där reformarbetet åtminstone delvis gått fel. Även de mer marknadsliberala partierna är självkritiska till vissa delar av skolreformen. Liberalerna vill till exempel att ansvaret för skolan återförs till staten, Moderaterna att tillsynen skärps och Kristdemokraterna bekymrar sig över betygsinflationen. Men inte ens på detta område, där de flesta forskare och politiker är överens om att reformen slagit fel, lyckas riksdagspartierna enas om en politik som rättar till bristerna. I allt väsentligt består de.

Miljöpartiets svar på frågan om positiva respektive negativa exempel på reformer går stick i stäv med de andra partiernas. Dels framhåller partiet att det var ”avgörande för det fria skolvalet”, alltså för den reform som de flesta andra mest ser problem med. Dels kritiserar partiet apoteksreformen under den borgerliga alliansregeringen år 2009 – en reform som många av de andra partierna är nöjda med. Även Sverigedemokraterna är dock något kritiska, trots sin i övrigt positiva syn på avregleringar: ”Ett privat, vinstdrivande apotek till exempel är givetvis huvudsakligen benägen att verka i en tätort med tillräckligt befolkningsunderlag.”

Liberalerna och Kristdemokraterna nämner istället apoteksavregleringen som ett lyckat exempel. Skillnaden i huruvida den anses lyckad eller inte beror på om partierna lägger störst vikt vid tillgänglighet i tätorter eller vid en mer jämlik tillgänglighet, med fler apotek även på landsbygden.

Tydlig ideologisk skillnad mellan riksdagspartierna

Vad anser då riksdagspartierna att de har bedrivit för politik för att främja eller motverka de liberala reformerna? Svaren kan vara intressanta att jämföra med partiernas ideologiska ståndpunkter i övrigt. Några exempel sticker ut.

 

På enkätfrågan om hur partierna arbetat för att motverka eller främja liberala reformer framhäver Vänsterpartiet att de länge och konsekvent arbetat mot vinster i välfärden. Sverigedemokraternas svar ger uttryck för det motsatta: ”Vi har satt stopp för den s.k. Reepalu-utredningen med dess förödande konsekvenser för privata alternativ inom välfärden.”

Socialdemokraterna å sin sida framhåller sina ”återställare” på skolområdet: att partiet har skärpt regelverket för att få driva skola i Sverige genom en så kallad ägar- och ledningsprövning för alla enskilda huvudmän. S-regeringen har även infört ett socioekonomiskt viktat statsbidrag till skolan, vilket innebär att skolor med större behov också får större resurser, samt ”riktade statliga interventioner för att stärka skolor med svåra förutsättningar och låga resultat.”.

Bland de borgerliga partierna utmärker sig Centerpartiet i sitt svar. ”Arbetsförmedlingen står idag inför den största reformen i myndighetens historia. Slutmålet är att AF ska bli en tillstånds- och tillsynsmyndighet som certifierar och kontrollerar arbetsförmedlare. Själva arbetsförmedlingen ska ske genom privata, ideella och i viss mån kommunala aktörer och vara baserad på effektivitet och resultat.” Samtidigt svarade samma centerparti ovan att ”reformen med de så kallade etableringslotsarna onekligen [var] ett misslyckande och fick avbrytas i förtid.

Moderaternas svar på frågan om vilken politik partiet drivit för att främja reformer kan tyckas paradoxalt; det offentliga behövs enligt partiet för att det privata ska klara av att leverera kvalitet. ”Förslag på skärpt kvalitetskontroll med skräddarsydda åtgärdspaket till skolor med dåliga resultat och ytterst nedläggning av skolor som inte fungerar, oavsett om de är fristående eller kommunala. Fria skolval garanterar inte kvaliteten, där har det offentliga ett tydligt ansvar”.

Vad gäller synen på resultaten av de liberala reformerna finns det som vi sett en tydlig ideologisk skillnad mellan å ena sidan de borgerliga partierna, tillsammans med SD och i viss mån MP, å andra sidan framförallt Vänsterpartiet och däremellan Socialdemokraterna, med sin blandade syn på avregleringar.

Vänsterpartiets slutsats är raka motsatsen mot de borgerligas: ”Vi är mycket kritiska mot det omfattande inslaget av NPM (New Public Management) och marknadssystem inom den offentliga verksamhetsledningen. NPM har förändrat myndigheters och offentlig sektors sätt att fungera i grunden, genom att förvandla den till en stor kvasimarknad, med såväl marknads- och företagsmässiga inslag, som ökad byråkratisk kontroll och toppstyrda utvärderingar av verksamheten.”

Om de borgerliga partierna värnar valfrihet så betonar Vänsterpartiet istället jämlikhet: ”Vår uppfattning är att vi ska ha en stark och generell välfärd som är demokratiskt styrd och jämlik. Välfärden ska finnas för dem som behöver den, när de behöver den.”

Landet lagom har blivit extremt

De här två artiklarna började med en återblick till Bildtregeringen 1991-1994 och till Carl Bildts och Bengt Westerbergs manifest om att regera tillsammans och skapa ”en valfrihetsrevolution [som] ska förbättra välfärden.”⁵

Jag var med då, som sakkunnig till finansministern i Bildtregeringen. På den tiden sågs Vänsterpartiet av de flesta, vågar jag påstå, som ett ideologiskt förblindat parti, som ännu inte fullt ut tagit till sig kommunismens historiska misslyckande.

Frågan är vilket eller vilka partier som idag kan anses vara ideologiskt förblindade. Vad gäller synen på de liberala reformerna går det inte att bortse från det faktum att Vänsterpartiet idag tycks ligga närmare experternas och forskarnas slutsatser än vad de borgerliga gör.

Huvudbudskapet i expertutredningarna jag refererat till är dels att reformerna huvudsakligen misslyckats i att nå sina mål, dels att politikerna stirrat sig blinda på effekterna för företag och samtidigt glömt bort medborgare, stat, landsting och kommuner. Partierna säger förvisso att de vill ha bredare samhällsekonomiska konsekvensanalyser, men i praktiken struntar de i dem. Det är i första hand ideologi som styrt reformarbetet, inte gedigna analyser och fakta.

Sammantaget är intrycket att de borgerliga partierna, tillsammans med Sverigedemokraterna och Miljöpartiet, tror mer på sina ideologier än på det utfall av reformerna som forskning påvisar. Motsvarande går förvisso även att säga om Vänsterpartiet, som kategoriskt är emot alla avregleringar. Trots det hamnar deras inställning till de genomförda reformerna närmare experternas än något av de övriga sju riksdagspartierna. Mittemellan de tillsynes dogmatiska partierna står det traditionella maktpartiet Socialdemokraterna med en inställning till reformerna som är ”blandad” – en politik som ger intryck av att vara befriad från såväl ideologi som vilja att förändra.

Det är märkligt att mittenpartierna, Liberalerna och Centerpartiet, så tydligt förespråkar ”liberaliseringar” oavsett resultat. Här har det skett en tydlig ideologisk förskjutning över tid.

Tommy Möller, professor i statsvetenskap, skrev under våren en essä i Kvartal om de politiska partiernas förändrade positioner över tiden. I valrörelsen 1960 ”klargjorde Gunnar Hedlund (C) och Bertil Ohlin (FP) att Högerpartiet inte skulle ges något inflytande i en borgerlig regering eftersom en sådan skulle bedriva ’social reformpolitik på mittenpolitikens grund’”. ⁶

En social reformpolitik ligger sannerligen långt ifrån den liberala reformpolitik som genomförts inom till exempel skolan. Det så kallade januariavtalet mellan regeringen och Liberalerna och Centerpartiet innehåller inga direkta krav på en social reformpolitik, vare sig från Liberalerna och Centerpartiet eller Miljöpartiet (och inte heller från Socialdemokraterna).

Bengt Westerberg kallar tiden från 1991, då dåvarande Folkpartiet var med och genomförde valfrihetsreformerna under Bildtregeringen, för ”den nya svenska modellen” (alltså samma begrepp som Moderaterna nylanserat). Westerberg konstaterar att Liberalerna har valt en tydlig högerposition och varnar för fortsatt samverkan med Moderaterna: ”Jag är personligen övertygad om att det vore förödande för Liberalerna. Allianssamverkan under moderat ledning har varit nära att ta kål på partiet. Erfarenheterna är inte heller särskilt goda från den samverkan med M som, när jag själv ledde partiet, skedde inför valet 1991.”⁷

Frågan är om Socialdemokraterna är på väg att fylla ut det socialliberala tomrummet i mitten på den politiska skalan (vilket kan gå fort om Liberalerna åker ut ur riksdagen). Skulle en sådan förskjutning få någon betydelse för framtida reformarbete? Socialdemokraterna har inte visat någon direkt vilja att agera i någon annan riktning än dit pilen pekar och partiets våndor med den egna så kallade Reepalu-utredningen om vinster i välfärden tyder på att partiet inte är inställt på politiska återställare. I svaren på Kvartals enkät är också Socialdemokraterna det parti som är vagast, med en otydlig politisk linje.

Tills vidare kan Sverige stoltsera med bland annat den mest extrema skolpolitiken i världen, där skolföretag kan ta ut vinster från skattefinansierad verksamhet. Och med en debatt där det som är världsunikt beskrivs som normalt, och det som är normalt internationellt sett beskrivs som extremt. Nog är det lite uppochnedvända världen när ”liberala” partier bekymrar sig mer om företagen än medborgarna, som vi har sett i de här artiklarna. Kanske är förklaringen till det helt enkelt att ideologin är blind.