Vad händer om tjänstemän gör som Elin Ersson?

Tanken att SD skulle bli en del av regeringsmakten får hållas för högst osannolik. Men om vi antar att SD:s politik på ett eller annat sätt efter valet tränger in i regeringskansli och förvaltning, kan en del lojalitetsfrågor uppstå: Det kan finnas tjänstemän som anser att SD:s politik är så motbjudande och i strid med grundläggande värderingar att de inte vill befatta sig med en budgetfråga eller lagstiftningsärende som är resultatet av en regeringsuppgörelse med SD. Tjänstemän i departement och förvaltning har professionella skäl att följa utvecklingen. Vem kommer att styra och hur påverkar det mig och mina ärenden?

Det är inte osannolikt att någon tjänsteman på finans- eller justitiedepartementet  sätts att medverka i exempelvis beredningen av en budgetpost beställd av SD, respektive direktiv till en utredning om översyn av utlänningslagen för att skärpa reglerna om utvisning – om inte efter detta val så efter det kommande. Om denne tjänsteman i Rawls anda vägrar med hänvisning högre principer, vad händer då? 

En ung idealist, Elin Ersson,  hindrade nyligen ett plan att lyfta i syfte att hindra verkställighet av en utvisning. Hon lyckades, men är nu föremål för förundersökning för misstänkt brott mot luftfartslagen. Hennes handlande, som allmänt hyllades på vänsterkanten men kritiserades från andra håll, gav upphov till en diskussion om civil olydnad. [1] Är det rätt att bryta mot lag för att säkra högre värden, inte minst när det gäller skydd för mänskliga rättigheter? De flesta skulle oreserverat svara ja, när det gäller tillståndet i diktaturer eller auktoritära stater, men gäller det även i mogna demokratier och rättsstater? 

En del lutade sig i den debatt som följde mot den amerikanske liberale rättsfilosofen John Rawls, som sin En teori om rättvisa från 1971 – med avstamp i Thoreaus berömda essä Civil olydnad och Martin Luther Kings Brev från fängelset I Birmingham, bland annat konstaterade att civil olydnad kan försvaras också i demokrater som ett uttryck för omsorg om rättvisan och det demokratiska styret. Inte ens Rawls hävdar dock att civil olydnad är en straffrihetsgrund. 

Det är inte osannolikt att någon tjänsteman på finans- eller justitiedepartementet  sätts att medverka i exempelvis beredningen av en budgetpost beställd av SD, respektive direktiv till en utredning om översyn av utlänningslagen för att skärpa reglerna om utvisning – om inte efter detta val så efter det kommande. Om denne tjänsteman i Rawls anda vägrar med hänvisning högre principer, vad händer då? 

Svaret kräver en utvikning om hur svensk förvaltning är organiserad.

Utrymmet för civil olydnad i svensk förvaltning

Regeringsskifte påverkar den förvaltning som bär upp statsapparaten. I Sverige har vi relativt små departement och stora underlydande förvaltningsmyndigheter. Vi brukar också framhålla myndigheternas självständighet gentemot regeringen, en sanning med betydande modifikation.

En ny regering ärver den verksledning som finns, liksom den ärver de tjänstemän som befolkar regeringskansliet, det vill säga samtliga departement.

Sant är att beslut i enskilda ärenden inte får påverkas av regeringskansliet eller den politiska nivån i övrigt. Sedan drygt trettio år förekommer dock en regelbunden dialog mellan verk och regeringskansli. Samtidigt fick myndigheterna, genom den så kallade verksledningsreformen 1986, rambudgetering och målstyrning i stället för en snävare budgetreglering. Verksledningen, det vill säga generaldirektören, tillsätts av regeringen – i undantagsfall efter ett öppet ansökningsförfarande – på bestämd tid, vanligen sex år med möjlighet till omförordnande på sex eller tre år.

En ny regering ärver den verksledning som finns, liksom den ärver de tjänstemän som befolkar regeringskansliet, det vill säga samtliga departement. Normalt bryts inte ett generaldirektörsförordnande i förtid, men det händer att en GD sätts i disponibilitet – det som brukar kallas omplacering till ”elefantkyrkogården”. S-regeringen fann nyligen misshag i chefen för försäkringskassan Ann-Marie Begler och entledigade henne, något som ledde till en uppblossad debatt [2]. (Statsrådet Strandhäll har här onekligen visat en handlingskraft som en borgerlig regering kan ta intryck av, om den kommer i beslutsposition efter valet.)

Den politiska ledningen, det vill säga statsråd och statssekreterare, har således numera en inte obetydlig politisk stab till sitt förfogande. Denna ledning och stab byts vid ett regeringsskifte, medan departementet i övrigt är orört.

Vår ordning liknar den som finns i bland annat Storbritannien och Danmark, även om en nyutnämnd dansk minister kliver närmast naken in på departementet. I Danmark, som saknar statssekreterarfunktion, har inkommande statsråd inte ens med sig en egen informationssekreterare, utan tar ensam departementet i besittning.

Hos oss har emellertid det politiska skiktet som byts efter ett regeringsskifte vuxit stadigt. Så långt fram som i början på 70-talet var statssekreterare, det vill säga den högste tjänstemannen under statsrådet, partipolitiskt obunden. Därefter kom befattningen att få en politisk karaktär.

En ordning med så kallade politiska sakkunniga, inklusive informationssekreterare, har  sedermera vuxit fram och blivit regel. Den politiska ledningen, det vill säga statsråd och statssekreterare, har således numera en inte obetydlig politisk stab till sitt förfogande. Denna ledning och stab byts vid ett regeringsskifte, medan departementet i övrigt är orört. Övriga chefstjänstemän som expeditionschef och rättschef samt de underlydande enhetscheferna, det vill säga departementsråden, stannar kvar och tjänar inkommande statsråd med ny politisk stab. 

Här förväntas tjänstemän i departement och förvaltning vara lojala mot uppgiften, att opolitiskt och utan egna personliga värderingar bereda ärenden och tjäna varje ny ledning. Hur ser det ut i praktiken? 

I USA är ordningen en annan. Presidenten, den exekutiva makten, har frihet att vid ett maktskifte genomföra förändringar inom departement och förvaltning, ett så kallat ”spoil system”. Normalt byts inte bara chefsskikt utan också inte sällan ner till vad som hos oss motsvarar departementsrådsnivån; motsvarigheten till våra generaldirektörer måste dock  i en del fall få presidentens utnämning bekräftad av senaten. Utgångspunkten för entlediganden och nya förordnanden är att en ny ledning vill förvissa sig om att lojalitet finns mot det nya styret. 

I Storbritannien, Danmark och hos oss – liksom i de flesta fall i övriga Europa – är utgångspunkten i stället en annan än den i USA: Här förväntas tjänstemän i departement och förvaltning vara lojala mot uppgiften, att opolitiskt och utan egna personliga värderingar bereda ärenden och tjäna varje ny ledning. Hur ser det ut i praktiken? 

Stark lojalitet bland opolitiska tjänstemän

Min egen erfarenhet som ung rättssakkunnig, det vill säga opolitisk tjänsteman, på justitiedepartementet i mitten av 80-talet under en S-justitieminister, bekräftar bilden av en kultur av lojalitet mot politiska direktiv, oavsett egna värderingar. Det ligger i sakens natur, att projekt som saknar närmare politisk profil drivs fram på tjänstemannanivån utan större inblandning från den politiska ledningen, liksom att tjänstemän kan utveckla ett egenintresse, att se till att påbörjade projekt också avslutas, om inte annat som en ren arbetstillfredsställelse. Detta är dock annat än tjänstemannaobstruktion, det vill säga att tjänstemän använder sitt relativa kunskapsövertag i ett givet ärende för att förhala, försvåra eller på annat sätt driva en sak på tvärs mot givna politiska önskemål. 

Annorlunda var det när den moderata utbildningsministern Britt Mogård tillträdde 1976. När tjänstemännen på departementet samlades för att hälsa det nya statsrådet välkommet, möttes hon av den tidens S-markering: ett hav av röda knappnålar på kavajslagen.

Mina intryck som ung rättssakkunnig jävades inte, när jag ett antal år senare tillträdde som statssekreterare i justitiedepartementet med Gun Hellsvik som justitieminister i regeringen Bildt 1991-1994. Tjänstemännen hade alla överlag, vilket är brukligt, förberett sig för en ny politisk ledning med framtaget material och föredragningar för att underlätta beslut om exempelvis nedläggning av projekt och påbörjande av nya. Något undantag från beredvilligheten  kunde dock märkas vad avsåg kriminalpolitiken. Med Gun Hellsvik som justitieminister var det första gången som justitiedepartement fick en utpräglad borgerlig ledning. Under åren 1976-1982 leddes departementet av så kallade opolitiska justitieministrar med undantag för moderaten Håkan Winberg (1979-1981). Dennes tid var dock mer ämbetsmannalik än ideologiskt profilerad. Kriminalpolitiken var i hög grad tjänstemannastyrd och präglad av decennier av socialdemokratiskt maktinnehav. Den kursomläggning som skedde under Gun Hellsvik möttes inte av entusiasm på alla håll. [3]

Några demonstrativa markeringar förekom dock inte då. Annorlunda var det när den moderata utbildningsministern  Britt Mogård tillträdde 1976. När tjänstemännen på departementet samlades för att hälsa det nya statsrådet välkommet, möttes hon av den tidens S-markering: ett hav av röda knappnålar på kavajslagen. [4]

Satirserien Yes, Minister som sändes i BBC på 80-talet, ger faktiskt en god illustration av de många redskap en tjänstemannakader kan utnyttja för att blockera en politisk önskan.

Tjänstemän har en skyldighet att vid ett ärendes beredning ge ett korrekt beslutsunderlag. Det kan därvid förstås vara frestande att vinkla materialet i en viss riktning, genom att överdriva nackdelar och nedvärdera de vinster som en politisk ledning menar sig se, om tjänstemannen själv anser att projektet inte bör genomföras. Satirserien Yes, Minister som sändes i BBC på 80-talet, ger faktiskt en god illustration av de många redskap en tjänstemannakader kan utnyttja för att blockera en politisk önskan. [5]

Hur det kan te sig vid ett mera brutalt maktövertagande skildras av en ung jurist i kammarrätten i Berlin, där SA marscherar in 1933 för att att rensa ut judiska domare och advokater. [6] Den enskilde tjänstemannen ställs inför ett moraliskt dilemma: tiga och anpassa sig eller protestera och själv bli avskedad? Haffner som arier teg. De flesta av oss är inte hjältar.

Domare lär sig tidigt att skilja sina personliga åsikter från den lag de är satta att tillämpa. Justitiedepartements relativt höga lojalitetsgrad hänger säkerligen samman med att tjänstemännen överlag har domarbakgrund. Andra departement har andra kulturer.

Samvetsnöd och ordervägran

Tillbaka till frågan: Vad händer om en tjänsteman på finans- eller justitiedepartementet, ska bereda en budgetpost eller direktiv till en utredning som beställts av SD, och vägrar utföra arbetet?

Mycket enkelt: vederbörande blir tillsagd av sin chef att följa beredningsdirektiv. Vid upprepad vägran kommer omplacering eller entledigande ifråga. 

Det går att konstruera fall, där vägran att befatta sig med ett ärende skulle sprida sig till högre tjänstemannanivåer inom ett departement – det vill säga handläggaren får stöd av sin enhetschef, departementsrådet. Det skulle kunna gälla just på det migrationspolitiska området, som är begränsat av EU-rätt respektive konventioner om mänskliga rättigheter. Beredningsdirektiv från den politiska ledningen, som uppenbarligen syftar till att bryta mot dessa grundläggande bestämmelser, skulle kunna leda till en mera allmän motreaktion från tjänstemän, inklusive chefstjänstemannivån.

En stilla revolt på justitiedepartement och vägran att göra tjänst åt SD och befatta sig med ett visst lagstiftningsärende skulle onekligen väcka medialt uppseende och säkerligen applåderas på många håll.

Så kallad samvetsnöd anses dock vanligen inte ursäkta ordervägran, ens inom vården. Den barnmorska som av etiska skäl inte anser sig kunna medverka vid abort har ett val: lämna yrket. Det rekommenderade handlandet, ordervägran, som eftervärlden krävt av exempelvis tyska soldater under andra världskriget, gäller alltså inte i vårt fredliga demokratiska sammanhang. En subjektiv uppfattning om kränkning av mänskliga rättigheter räcker alltså inte för ordervägran. En tröst kan dock vara det egna goda samvetet och omgivningens uppskattning. En stilla revolt på justitiedepartement och vägran att göra tjänst åt SD och befatta sig med ett visst lagstiftningsärende skulle onekligen väcka medialt uppseende och säkerligen applåderas på många håll. [7] Aktivisten Elin Erssons handlande har också lett till uppmaning om allmän efterföljd, vilket kan ge inspiration till en och annan också i regeringskansliet framöver. [8] Å andra sidan har nuvarande regering med stöd av Centerpartiet visat att en omsorgsfull beredning med stöd av allehanda grundläggande principer står sig slätt mot den politiska viljan. Regering och riksdag drev igenom den så  kallade gymnasieamnestilagen, trots Lagrådets principiellt välgrundade kritik. Politik är inte sällan mera makt och pragmatik är principer.

Och lagar som inte stämmer med grundläggande rättsprinciper, inklusive mänskliga rättigheter, får domstolarna i efterhand säkerställa att de inte tillämpas.

SD-inspirerade ärenden kan alltså måhända väcka frågor om lojalitet, ordervägran och samvetsnöd hos en del tjänstemän i regeringskansliet efter valet. Den politiska ledningen och karriärhänsyn kommer dock säkerligen att segra över obstruerande tjänstemän med aldrig så goda och ädla motiv. Och lagar som inte stämmer med grundläggande rättsprinciper, inklusive mänskliga rättigheter, får domstolarna i efterhand säkerställa att de inte tillämpas.

Judiciell kontroll och konstitutionell maktdelning är nämligen också en oumbärlig del av den demokratiska rättsstaten. I det skulle Rawls säkerligen ha instämt.