Varför har Sverige infrastruktur med dåligt underhåll, extremt låga räntor och växande bekymmer med framtida pensioner? En viktig förklaring till det är något så till synes trist och avlägset som det finanspolitiska ramverket, som slår samman utgifter för drift och kapital i en totalbudget. Sverige styrs av en totalbalanseringsnorm. Men problemet är inte begränsat till Sverige, och följderna för världsekonomin är omfattande, skriver Carl-Johan Westholm, fil dr i statskunskap och före detta vd i Näringslivets Ekonomifakta, Företagarna och Svensk Handel.

En bärande del i det statsfinansiella ramverket är att inte göra åtskillnad i redovisning mellan utgifter för drift respektive kapital – en uppdelning som däremot är naturlig i ett företag. Denna åtskillnad gjordes i Sveriges statsbudget systematiskt sedan slutet av 1930-talet men upphörde under hand åren kring 1980. I ett företag skiljer man mellan driftskostnader – för exempelvis löner – och kapitalkostnader – mestadels räntor på lån. För staten är motsvarande utgifter i bägge kategorierna ihopsamlade i den totala ”statsbudgetens saldo”.

Det var i början av 1990-talet som regeringen slog samman utgifter för drift och för kapital i budgeten. Dessutom infördes ett överskottsmål för den totala statsbudgeten. Det bör ses mot bakgrund av de föregående årens stora sammantagna budgetunderskott och ökande statsskuld, brutto och netto (det senare alltså med avdrag för tillgångar). När underskotten sedan minskade, tilläts överskottsmålet gradvis övergå till ett balansmål. Effekterna av en enda budget för konsumtion och investeringar är dock likartade.

Denna för många enbart till synes tekniska förändring har haft mer långtgående verkningar än de flesta uppmärksammade beslut under samma tid av regering och riksdag i politiska konfliktfrågor.

Konsekvenser

Sammantaget är de observerade sannolika tendenserna följande av denna totalbalanseringsnorm för svensk ekonomi – och för stora delar för världsekonomin, eftersom normen tillämpas i många länder:

  1. Först och främst eftersatt infrastruktur, investeringar och även underhåll.
  2. Offentliga investeringar minskar, utan att privata investeringar nödvändigtvis ökar lika mycket.
  3. Räntenivån blir konstlat låg. Efterfrågan på lånekapital blir lägre, eftersom infrastruktur som regel är en offentlig investering, och därmed sjunker räntorna.
  4. Tillväxten per capita dämpas.
  5. Arbetslösheten blir högre än ”naturligt” och/eller lägre produktivitetsstegring.
  6. Penningpolitiken, med låga eller negativa räntor, används för att i arbetslöshetsbekämpande syfte motverka effekterna av totalbalanseringskravet, vilket inte minst är tydligt i USA och EU.
  7. Framtida pensioner blir inte lika stora som tidigare beräknats, då realavkastningen eller dess ökning dämpas
  8. De styrande i riksbanker och finansdepartement i många länder tvingas ägna sig åt att få upp inflationen, och bekämpa deflationen (sjunkande priser) – under antagandet att deflation betyder depression och att ett stabilt penningvärde hotar välståndsutvecklingen. Samtidigt som realvärdesstegringar (vilket i praktiken betyder fastighetspriser) inte ingår i det inflationsmått som används: konsumentprisindex.

Varken höger eller vänster

Hur ska totalbalanseringsnormen bedömas ideologiskt? Hur kan den politiska enigheten som råder om den i Sverige förklaras? Svaret är att totalbalanseringsnormen varken är höger eller vänster. Den kan användas som argument för både höjda och sänkta skatter.

Men även om det skulle råda bred politisk enighet om en viss typ av offentliga investeringar, tenderar det att bli mindre sådana investeringar med denna norm. Likt ett privat företag som skulle tvingas begränsa sina investeringar, nya lokaler eller maskiner, till det som kan kontantfinansieras, alltså genom att ta pengar ur kassan.

Sverige idag

Låt oss först se på Sverige.

Det finanspolitiska ramverket beskrivs officiellt som ett verktyg som ska se till att finanspolitiken är långsiktigt hållbar och transparent. Vissa av principerna regleras av lag, medan andra utgår från den praxis som gradvis utvecklats sedan 1990-talet. I juni 2016 träffades en blocköverskridande överenskommelse om förändringar i det finanspolitiska ramverket. I april 2018 lämnade regeringen en skrivelse till riksdagen med en samlad beskrivning.

”I massmedia uppfattas denna minskning av statsskulden ofta som något entydigt positivt, både för landet och för förtroendet för finansministern.”

Det finanspolitiska ramverket består av ett antal mål och principer som finanspolitiken ska förhålla sig till samt former för uppföljning, utvärdering och transparens. Ramverket består officiellt av följande delar:

  • Budgetpolitiska mål (överskottsmål, skuldankare1utgiftstak, kommunal ekonomi i balans).
  • En stram statlig budgetprocess.
  • Extern uppföljning av finanspolitiken.
  • Öppenhet och tydlighet.

”Överenskommelsen om det finanspolitiska ramverket värnas”. Så står det i en av de 73 punkterna i januariöverenskommelsen. Men även partier som inte är regerings- eller stödpartier har samma uppfattning på denna punkt. Den bekräftades när regeringens ekonomiska vårproposition kom den 10 april 2019. En bärande del i detta ramverk är att ha ett samlat mål för resultat och balans för såväl drift- som kapitalbudget, ett totalbalanseringsmått. Statsskulden beräknas brutto, några tillgångar dras inte ifrån. Om staten säljer tillgångar för 1 miljard kronor och betalar av statsskulden med 1 miljard kronor, då har statsskulden minskat med 1 miljard – men statens samlade nettoförmögenhet är oförändrad. Dock: i massmedia uppfattas denna minskning av statsskulden ofta som något entydigt positivt, både för landet och för förtroendet för finansministern.

Investeringar som föreslås finansieras utan statlig upplåning leder lätt till mindre statlig konsumtion och/eller högre skatter och/eller mindre statliga investeringar. Men om till exempel en flygplats eller en järnvägslinje till flygplatsen hyrs ut eller ägs och drivs av ett privat företag, då påverkar dess finansiering inte statsbudgeten.

Samma sak gäller, om en annan stat står för investeringen, vilket nu aktualiserats på ett överraskande sätt.

Kina

Den kinesiska budgetpolitiken har ett motsatt perspektiv. Som Ola Wong visade i en artikel här i Kvartal den 14 april är Kinas regering angelägen att finansiera investeringar även utanför det egna landet: projektet den nya Sidenvägen, the Belt and Road Initiative (BRI). Härigenom kan kinesiska företag, statliga och formellt privata, öka möjligheterna till export av produkter, både för att bygga andra länders infrastruktur, öppna nya marknader för sina produkter – och öka det geopolitiska inflytandet globalt. Den statskapitalistiska kinesiska regeringens Belt and Road Initiative (BRI) innebär alltså att kinesiska staten erbjuder sig att finansiera stora infrastrukturprojekt över hela världen, utanför Kina. Att det till en början ökar den kinesiska statsskulden torde vara ställt utom allt tvivel.

Italien är inte alldeles förvånande det första land inom EU vars regering tacksamt vill ta emot denna hjälp utifrån.

EU och USA

Den närmast kompakta partipolitiska enigheten i Sverige om en totalbudget har ett europeiskt samband: en anpassning till de drygt 20 år gamla så kallade Maastrichtkriterierna för en övergång till den gemensamma eurovalutan. De nationella statsbudgetarna ska hålla sig inom vissa totalramar, utan åtskillnad mellan konsumtion och investering.

Totalbalanseringsnormen blev accepterad och viktig i Maastricht, och är det också i USAs federala budget, även om den normen inte alltid verkställs i verkligheten. Ett motiv till denna acceptans kan vara politikermajoritetens misstro mot sin egen i vissa länder dokumenterade oförmåga att hålla statens finanser i styr; därför denna tvingande, självpåtagna regel.

Man kan gissa att det ansågs enklare att i Bryssel bedöma till exempel Greklands opålitliga ekonomiska statistik och statsbudgetsiffror med ett enda totalsaldo. (Den tyska regeringen har under denna tid utan märkbara protester kunnat notera att den grekiska regeringen ändå förnyat och ökat statsskulden – genom dyra lån i tyska privatbanker).

Med en totalbalansnorm konkurrerar räntekostnaderna och amorteringarna för investeringar hårdare med konsumtionsutgifter. Frikostiga vallöften om ofinansierade sänkta skatter eller höjda bidrag kan lättare misstros.

Byggandet av svenska järnvägars stambanor skulle ha blockerats med dagens statsfinansiella regler.

Att tåg i dag inte bara i Sverige mer nu än tidigare decennier blir försenade beror både på fler passagerare och otillräckliga underhållsinvesteringar. Det är belysande att när multimiljarderssatsningen på snabbtåg mellan Stockholm och Göteborg ska pressas fram, då öppnar regeringen, enligt uppgifter i massmedia, för att överväga en särskild lånefinansiering vid sidan om – vad nu EU kan säga om det. Eller ska den kinesiska regeringen gripa in?

En nations – och en valutaunions – statsfinanser kan naturligtvis misskötas, med eller utan totalbalansnorm. En dyr statlig väg eller järnväg med lågt utnyttjande eller statliga snabbtåg till svindlande kostnader drabbar ändå förr eller senare skattebetalarna, oavsett hur den är finansierad. Men lönsamma järnvägar är lönsamma även vid lånefinansiering.

Sverige på Gripenstedts tid

Byggandet av svenska järnvägars stambanor skulle ha blockerats med dagens statsfinansiella regler. Finansminister Gripenstedt (1856-66) tog ut svängarna och lät staten ta stora lån på den internationella marknaden. Utan stambanor hade Sveriges statsskuld omkring år 1900 varit mindre, men samhället förvisso fattigare. Den skuldsättningen var lönsam, samhällsekonomiskt och i längden även statsfinansiellt.

Sverige på Wigforss tid

Det finns även andra tänkvärda historiska jämförelser, som belyser hur totalbalanseringsnormen i slutet av 1930-talet övergavs i Sverige – för att, som det kom att visa sig, återkomma ett halvt sekel senare.

I sina memoarer skrev den tidigare finansministern (1925-26, 1932-36, 1936-49) Ernst Wigforss:

”Det var en samling framstående ämbetsmän, de flesta med erfarenhet som statssekreterare i finansdepartementet, Erik Stridsberg och Kurt Bergendal, den nyss avgångne Herman Eriksson och hans efterträdare Dag Hammarskjöld, chefen för riksräkenskapsverket Runemark och riksgäldskontorets ordförande Karl Hildebrand. Därtill en ståtlig rad nationalekonomer, både Cassel och Myrdal och Lindahl och Ohlin. I stort sett nåddes enighet, och till 1937 års riksdag kom förslag om den uppdelning av riksstaten i en driftbudget och en kapitalbudget, som fortfarande gäller”. Så mindes Wigforss 1954.

”I riksdagen yppades inga delade meningar. Inom statsutskottet rådde enhällighet, liksom i kamrarna”, noterade Wigforss.

Sverige under och efter Sträng

På Gunnar Strängs finansministertid 1955-76 var statsbudgeten ännu uppdelad i en driftsida och en kapitalsida: konsumtion respektive investeringar. Sträng betonade gärna totalsaldot, som helst skulle visa överskott. Bertil Ohlin, folkpartiledare 1944-67, opponerade. Strängs totalbalansering gjorde att statens nettotillgångar ökade. Det gillade inte Ohlin, som ansåg att investeringar borde lånefinansieras. Avkastningen skulle i princip sedan betala räntor, bruttoskulden bedömas och minskas med värdet av investeringen.

Under regeringarna Fälldin och Ullsten 1976-82, med de ekonomiansvariga ministrarna Ingemar Mundebo och Gösta Bohman, försvann denna uppdelning – en slags kodifiering av Strängs praxis under dennes sista finansminstertid.

Om en infrastruktursatsning ska göras med nuvarande finanspolitiska ramverk, är det frestande för regering och riksdag att den görs utanför statsbudgeten, eftersom investeringen då inte direkt konkurrerar med statliga konsumtionsutgifter. Offentlig Privat Samverkan (OPS) kan troligen delvis ha drivits fram mot den bakgrunden, trots att staten ofta kan låna åtminstone lite billigare.

Sammanfattningsvis

Det är möjligt att en del av de beskrivna effekterna här har överdrivits av att statsbudgetarna inte skiljer mellan utgifter för investeringar och konsumtion. Påverkan på den internationella räntenivån förtjänar ett särskilt, noggrant studium. Det hävdas inte sällan att förändringar i teknologi och demografi har drivit ner räntorna. Men det förefaller svårt att bortse från betydelsen av många staters villkor för offentlig upplåning och investeringar.

Om det inte läggs fast att intäkter från en infrastrukturinvestering ska komma via avgifter, till exempel för väg eller järnväg, då bör vid beslutstillfället en kalkyl redovisas med de beräknade samhällsekonomiska fördelarna och de indirekta statsfinansiella kostnaderna och intäkterna av en föreslagen och beslutad investering. Nu kanske man kan invända att en sådan kalkyl rymmer ett ganska flexibelt utrymme för finanspolitiska avvägningar och partipolitiska manövrar. Men de är ofrånkomliga delar i det politiska beslutsfattandet, och utrymmet är inte mindre med den nuvarande totalbudgeteringen.

Vad som kan förvåna är hur litet observerade och analyserade redovisningsreglerna är, jämfört med dess möjliga stora, kanske mycket stora, betydelse för utfallet av politiska beslut och dess påverkan på samhällsekonomin. Det verkar närmast röra sig om ett systemfel.

Principen att inte särredovisa och inte särbehandla utgifter för konsumtion och investeringar förefaller ha blivit okontroversiell och accepterad i EU-ländernas och USAs budgetar. Här finns alltså en genuint global fråga, och därmed europeisk, som den svenska staten skulle kunna uppmärksamma i EU.

 

Noter

1 Skuldankaret är ett riktmärke för hur stor den konsoliderade bruttoskulden för hela den offentliga sektorn inklusive landsting/regioner och kommuner ska vara på medellång sikt – kallas även ”Maastrichtskulden”