REPLIK. Professorn i civilrätt Claes Sandgren skriver i Kvartal den 14 maj, i replik till filosoferna Erik Angner och Gustaf Arrhenius artikel från den 7 maj, att det inte finns något expertstyre i svensk politik och förvaltning. Det finns dock särdrag i svensk förvaltning, svarar nu juristen Olof Wilske vid Uppsala universitet. Svenska myndigheter har ett större svängrum än sina motsvarigheter utomlands.

Claes Sandgren konstaterar att regeringen styr riket och att den statliga förvaltningen är regeringens medel för att förverkliga sin politik. Det finns, enligt Sandgren, inget fog för att påstå att experter har större inflytande i svensk förvaltning än i andra länder. I slutet av artikeln synes Sandgren mena att riksdagens beslut att bemyndiga regeringen vissa särskilda befogenheter i anledning av pandemin kan liknas vid andra regeringars möjlighet att utlysa undantagstillstånd.

Jag håller med Sandgren om det mesta i den första halvan av hans artikel, exempelvis att den politiska ledningen i form av regeringen bär ansvaret inför riksdagen.

Den svenska förvaltningsmodellen innehåller vissa särdrag som skiljer den från de flesta andra staters.

Men enligt min mening är hans artikel missvisande när det gäller hur den svenska förvaltningsmodellen ser ut med avseende på det politiska ansvaret och även när det gäller synen på undantagstillstånd och konstitutionella nödsituationer. Den svenska förvaltningsmodellen innehåller vissa särdrag som skiljer den från de flesta andra staters.

Främst bör tre saker uppmärksammas.

För det första, att även om myndigheterna ”lyder” under regeringen, så saknar enskilda ministrar befälsrätt över myndigheternas agerande. Regeringsbeslut ska nämligen alltid fattas kollektivt vid regeringssammanträde (7 kap 3 § regeringsformen, RF).

För det andra får varken regering, riksdag eller någon annan lägga sig i hur myndigheter beslutar i enskilda fall av myndighetsutövning eller i övrigt tillämpar rättsregler i enskilda fall (12 kap 2 § RF). Svenska förvaltningsmyndigheter har på så sätt en självständighet som vanligen endast domstolar åtnjuter i andra länder.

För det tredje skapas en stor del av svenska rättsregler (normgivningen) på delegation från riksdag och regering (8 kap RF). Delegationen kan tas tillbaka, men i praktiken är det förvaltningsmyndigheter som tar fram en mycket stor del av föreskrifterna på vissa områden. Dessa myndigheter är organisatoriskt fristående från regeringen och det skulle inte vara praktiskt möjligt för regeringen eller dess kansli att ta över eller detaljkontrollera denna regelgivning.

Ministrarnas ansvar

Denna modell skiljer sig från länder med ministerstyre, där ministern för respektive fackdepartement dels har ett stort ministerium med sakkunskap till sitt förfogande, dels också oftast är högst ansvarig för de underlydande myndigheternas ageranden och kan överpröva deras beslut. Även normgivningen är oftast mer centraliserad. En fördel med en sådan modell är att ministrarnas politiska ansvar blir tydligare; det råder inget tvivel om att respektive sakområdesminister är ansvarig för i stort sett allt inom hans eller hennes område. En fördel med den svenska modellen kan vara större expertinflytande i detaljfrågor och avsaknad av politiskt inflytande i beslut gentemot enskilda.

Regeringen är ytterst ansvarig, men avståndet till verksamheten är längre än i de flesta andra länder.

När Transportstyrelsen havererade angav den efterföljande utredningen att den svenska statsförvaltningen vilar på en långt driven självständighet för myndigheterna i den vardagliga verksamheten, där normen är att myndigheterna är självgående och regeringen endast ingriper i de särskilda fall där det behövs, och att myndighetscheferna förutsätts klara sina uppdrag utan närmare ledning eller styrning. Regeringen är ytterst ansvarig, men avståndet till verksamheten är längre än i de flesta andra länder. För- och nackdelarna med denna modell är en egen diskussion med så många dimensioner att det inte går att diskutera dem vidare här.

Sammantaget menar jag dock att det är okontroversiellt att säga att svenska statliga myndigheter har ett större svängrum än sina motsvarigheter utomlands och att detta är ett svenskt särdrag.

När det gäller rekommendationer eller allmänna råd som ett sätt att utfärda ”förhållningsregler” är det naturligtvis riktigt att dessa inte är rättsligt bindande i strikt mening, men de tillmäts ända stort värde av de rättstillämpande organen. Det är inte ovanligt att allmänna råd utfärdas för att det saknas lagstöd eller delegation för att utfärda ”skarpa” föreskrifter, så i det avseendet har både Sandgren och Angner/Arrhenius poänger.

Slutligen något om undantagstillstånd. Angner och Arrhenius konstaterar helt riktigt att den svenska regeringsformen saknar föreskrifter som gör det möjligt att utfärda generella undantagstillstånd i den meningen att medborgerliga rättigheter suspenderas och att statsmakten får utökade befogenheter under en period av kris (sådana regler finns dock för krig och krigsfara, då regeringen under vissa omständigheter kan ta över en del av riksdagens uppgifter). De bestämmelser som Sandgren hänvisar till har beslutats av riksdagen, låt vara med osedvanlig snabbhet, och ger regeringen nya befogenheter att besluta vissa föreskrifter som genast ska underställas riksdagen för prövning.

Några medborgerliga rättigheter suspenderas inte och det är fråga om bemyndiganden som hade kunnat ges i en vanlig lagstiftningsprocess, så enligt min mening liknar den antagna lagstiftningen inte undantagstillstånd i vedertagen mening.