Migrationen och välfärdsstatens finansiering

Invandringens effekt på de offentliga finanserna i Sverige är ett väl utforskat ämne som det genom åren skrivits flera studier om. Den fortfarande kanske mest ingående sammanfattningsstudien om forskningsläget gjordes av professor Jan Ekberg vid Linnéuniversitetet, på uppdrag av Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) år 2009. Två andra intressanta studier inkluderar en bilaga till Långtidsutredningen 2015 av Lennart Flood och Joakim Ruist vid Göteborgs universitet samt en rapport för Finanspolitiska rådet av Lina Aldén och Mats Hammarstedt, den senare också professor vid Linnéuniversitetet. [2] Dessa tre rapporter ligger nära varandra både med avseende på metod och på resultat, men fokuserar på olika aspekter av frågan.

Dominerar intäkter eller utgifter?

Invandring genererar alltid kostnader för välfärden liksom intäkter i form av skatt och avgifter. Det handlar om att avgöra huruvida det är intäkterna eller kostnaderna som är större. I praktiken görs detta genom att estimera hur mycket invandring ökar den offentliga sektorns intäkter i form av skatter och avgifter, och därefter dra av merkostnader för välfärd och bidrag. Det handlar således om en nettovinst eller nettokostnad för de offentliga finanserna. Utöver direkta fiskala effekter kan det även finnas en bredare påverkan på samhällsekonomin. Även om invandring genererar ett underskott för de statliga finanserna kan det i teorin skapa samhällsekonomiska överskott som överväger dessa kostnader. Det kan röra sig om direkta vinster genom utbyte på arbetsmarknaden, eller så kallade dynamiska effekter genom ökat företagande eller innovationstakt. Rent empiriskt har dock några sådana samhällsekonomiska överskott inte kunnat påvisas i Sverige. [3]

Även i länder med mer framgångsrik integration som USA tyder kalkyler på att det ekonomiska överskott som invandring genererat på arbetsmarknaden för den inhemska befolkningen är litet – enligt en inflytelserik studie motsvarande 0,2 procent av BNP. Studier i framför allt USA har exempelvis dragit slutsatsen att invandring bidrar till långsiktig tillväxt, då utrikes födda är överrepresenterade bland dem som blir beviljade patent. Detta skapar så kallade innovation-spillovers, med andra ord positiva indirekta effekter på långsiktig ekonomisk utveckling. I Sverige gäller dock motsatsen. Invandrare står för färre patent i relation till gruppens befolkningsandel. Därför har invandring i Sverige snarast lett till minskad innovationstakt per invånare. [4]

De negativa direkta samhällsekonomiska effekter som kan påvisas i den offentliga sektorn kan därför inte kompenseras av innovationsvinster i Sveriges fall. Det är även möjligt att invandring har negativa indirekta effekter på samhällsekonomin, i form av exempelvis brottslighet eller upplevd försämring i livskvalitet. [5] Några sådana kostnader har dock inte heller påvisats i Sverige på ett tillförlitligt sätt.

Det finns däremot stora effekter på de offentliga finanserna. Jan Ekberg sammanfattar och diskuterar den intressanta frågan om vilken förvärvsfrekvens som krävs för att invandringen ska övergå till att ge ett överskott för den offentliga sektorn:

I Sverige finns ett antal undersökningar om hur den offentliga sektorn under olika perioder har omfördelat inkomster mellan invandrare och infödda. Sammanfattningsvis visar resultaten att den offentliga sektorn fram till omkring 1980 årligen omfördelade inkomster från invandrare till infödda. Under denna period hade invandrarna ett gott sysselsättningsläge och en i detta perspektiv gynnsam ålderssammansättning. Den årliga nettointäkten tycks ha kulminerat i början av 1970-talet då den uppgick till cirka 1 procent av bruttonationalprodukten (BNP). I takt med att invandrarnas sysselsättningsläge försämrades minskade den årliga intäkten för att nå ett noll-läge i mitten/slutet av 1980-talet. Under 1990-talet övergick nettointäkten till en nettokostnad, dvs. en inkomstomfördelning från infödda till invandrare. Vid mitten/slutet av 1990-talet uppgick årskostnaden för infödda netto till 1,5 till 2 procent av BNP.

[–] En fråga som kan ställas är vid vilken sysselsättningsgrad det föreligger en balanspunkt där invandrarbefolkningens andel av den offentliga sektorns intäkter i form av skatter och socialförsäkringsavgifter är lika stor som dess andel av den offentliga sektorns utgifter. Vid nämnda värden på elasticiteten skulle balanspunkten inträffa om sysselsättningsgraden för utrikes födda i ålder 20 till 64 år är 15 procentenheter högre. Enligt RAMS 2006 var sysselsättningsgraden i ålder 20 till 64 år 57 procent för utrikes födda. Den skulle behöva höjas till 72 procent. Den nivån ligger klart under vad som gäller för infödda med båda föräldrar födda i Sverige. För de sistnämnda var sysselsättningsgraden 80 procent. Räknat för hela invandrarbefolkningen ligger balanspunkten på drygt 72 procent. Skälet till att balanspunkten inträffar vid lägre sysselsättningsgrad än för den infödda befolkningen är invandrarbefolkningens gynnsammare ålderssammansättning. Vid ytterligare förbättring av invandrarbefolkningens sysselsättningsgrad vänder riktningen i inkomstomför­delningen och det blir en intäkt för den infödda befolkningen. [6]

En annan omfattande studie av Flood och Ruist beräknar invandringens långsiktiga fiskala effekter. [7] Kalkylen exkluderar initiala mottagningskostnader för nyanlända flyktingar, och fokuserar på kostnader och intäkter som uppkommer efter folkbokföring. Historiska nivåer används för att beräkna invandringens förväntade effekter över några decennier framåt. Slutsatsen är att invandring utgör en nettokostnad såvida inte integrationen förbättras signifikant jämfört med hur det hitintills sett ut. Både dagens invandrare som redan kommit och förväntad framtida invandring väntas generera en nettokostnad. Liksom i andra studier är kostnaden högre för invandring från låginkomstländer utanför Europa, medan invandring från många delar av Europa är en nettovinst.

Effekten på pensionssystemet

Tvärtemot vad många hoppas kommer invandringen inte att stärka finansieringen av framtida pensioner utan tvärtom lägga till en ytterligare börda. Orsaken är att invandrare, trots att de har en mer gynnsam åldersfördelning, inte arbetar och betalar in tillräckligt i skatt för att kunna generera de överskott som krävs för att fullt ut finansiera sina egna framtida pensioner – än mindre stärka det framtida svenska pensionssystemet. Flood och Ruist uttrycker det i så mån att ”En observation när det gäller de utrikes födda är att de, trots den betydligt yngre befolkningen, aldrig når en balans vad det gäller bidraget till de offentliga finanserna”. De sammanfattar sedan beräkningen av huvudalternativet som följer:

För att sammanfatta huvudalternativets framskrivningar av det finansiella nettot visar det på stora framtida utmaningar. En åldrande inrikes född befolkning urholkar inkomstsidan i de offentliga finanserna – en utveckling som pågår fram till mitten av 2030-talet. Denna effekt motverkas av yngre utrikesfödda som i ökande utsträckning kommer in på arbetsmarknaden och i ökande utsträckning skapar skatteintäkter. Denna utveckling är emellertid inte tillräckligt stark för att motverka effekten av den åldrande inrikes födda befolkningen. När sedan nästa generation inrikes födda tar vid och träder in på arbetsmarknaden medför detta ökande skatteintäkter och en förstärkning av inkomstsidan som resulterar i att underskotten vänds till ett överskott. Totalt sett motverkas det långsiktiga överskottet av att de utrikes födda då i stor omfattning nått pensionsålder. Den åldrande utrikes födda befolkningen medför minskade inkomster men framför allt en kraftig ökning av utgiftssidan; allmänna pensionen och grundtrygghetssystemen ökar mycket kraftigt.

Författarna gör även intressanta så kallade livscykelanalyser kring de framtida finansiella effekterna på de offentliga finanserna av invandrare som kom till Sverige år 2014. Dessa beräkningar summerar förväntade inbetalda skatter och kostnader för flera decennier framåt. Även här exkluderas dock initiala mottagningskostnader för asylsökande. Enligt det diskonterade standardresultatet väntas utomeuropeiska invandrare fram till år 2060 generera cirka 370 000 kronor per person mer i förväntade kostnader än vad gruppen betalar in i intäkter. Om invandrares barn, 15 år eller yngre, födda i Sverige räknas in uppgår förväntade nettokostnader för utomeuropeiska invandrare till i genomsnitt 760 000 kronor per person. Invandringen från europeiska länder är mer ekonomiskt fördelaktig, men även denna är som helhet en nettokostnad sammantaget när kostnader för invandrares barn inkluderas.

En jämförbar men något annorlunda beräkning görs i Pensionsmyndighetens rapport Asylinvandringens ekonomiska effekter på pensionssystemet. Kalkylen är snävare och fokuserar endast på effekten på pensionssystemet. Tidsperioden som studeras är åren 2017 till 2100, och även här diskonteras framtida effekter. Enligt Pensionsmyndighetens kalkyl beräknas 100 000 flyktinginvandrare i dag fram till år 2100 generera cirka 70 miljarder i ökade intäkter för pensionssystemet och 150 miljarder i ökade utgifter. Totalt belastas pensionssystemet följaktligen med 80 miljarder kronor, eller 800 000 kronor i genomsnitt per person.

Socialförsäkringsminister Annika Strandhäll kommenterar den svenska befolkningstillväxten på Twitter.

Invandrare betalar som grupp in för lite i skatt under sina förvärvsarbetande år för att täcka sin egen pension, vilket leder till ökade kostnader för staten i pensionssystemets grundskydd. Pensionsmyndighetens rapport bekräftar att flyktinginvandring inte mildrar de kostnader som uppkommer av den åldrande befolkningen. I stället belastas pensionssystemet ytterligare. Att försöka avlasta en börda med en ytterligare börda är ingen lösning; det är bara ett sätt att öka förlusterna. Påståendet att flyktinginvandring är nödvändigt för att hantera den åldrande befolkningen är helt enkelt en skröna, som politiker gärna upprepar för att vanligt folk inte är insatta i demografiska kalkyler och därför lätta att vilseleda. Eftersom påståendet om flyktinginvandring som lösning på en åldrande befolkning har upprepats så pass många gånger av diverse politiker tror många att det måste baseras på fakta, trots att alla officiella kalkyler visar på motsatsen.

Den åldrande befolkningen

Mot bakgrund av den stora förvirring som rått i debatten kan det vara värt att skriva några rader ytterligare om demografisk analys, som i grunden är både enkel och kvantifierbar. Drygt hälften av den inrikes födda befolkningen är i arbetsför ålder, här definierat som 20 till 64 år. Eftersom få yngre och äldre arbetar måste de i arbetsför ålder försörja övriga befolkningen. Välfärdsstaten går runt för att de i yrkesaktiva åldrar som arbetar sammantaget betalar in tillräckligt med skatt för att täcka sin egen välfärd, täcka upp för dem som trots att de är i yrkesaktiva åldrar inte arbetar, samt generera ett överskott för att finansiera pensioner och välfärd för barn och äldre.

I takt med att längre livslängd ökat andelen äldre har offentliga finansierar pressats i många europeiska länder. Hitintills har systemet i Sveriges fall varit i balans. Detta har flera förklaringar. En förklaring är att ekonomisk tillväxt har ökat resurserna som betalas in. En annan förklaring är att Sverige till skillnad från länder som Italien och Grekland har ett välfinansierat pensionssystem som är anpassat till den ekonomiska utvecklingen. Dessutom har svenska kvinnor haft relativt höga födelsetal, vilket innebär att befolkningen har varit förhållandevis stabil. Till sist har den åldrande befolkningen också lett till fler vitala år, och att förvånansvärt många äldre fortsatt arbeta och betala in skatt. Bland den inrikes födda befolkningen utförs sju procent av allt arbete av dem utanför arbetsföra åldrar, framför allt äldre. Motsvarande siffra är tre procent bland utrikes födda. Kalkylerna nedan inkluderar även förvärvsinkomster som genereras av dem utanför arbetsföra åldrar.

Teorin bakom det demografiska argumentet för invandring är att invandring skulle hjälpa ett Sverige med en åldrande befolkning eftersom invandrare ofta kommer i unga åldrar. Problemet har varit att invandrare trots en mer fördelaktig åldersfördelning betalat in alldeles för lite i skatt för att täcka ens sina egna kostnader, än mindre bidra till finansiering av inrikes födda pensionärer. Åldersfördelning måste vägas mot ännu större nackdelar såsom lägre andel i arbete, lägre genomsnittliga inkomster och lägre inbetalande skatter. Invandring har därför tvärtom minskat resurserna som finns tillgängliga för att finansiera en åldrande befolkning och övriga välfärdsstaten. Detta sammanfattas i Tabell 1, som ställer invandrares demografiska fördel mot lägre förvärvsinkomst för år 2015, det sista år för vilket förvärvsinkomster är tillgängliga. Den sammantagna effekten är att invandrare genererar signifikant mindre ekonomisk aktivitet trots gynnsammare åldersprofil – särskilt utrikes födda från utanför Europa.

Tabell 1. Åldersfördelning och totala förvärvsinkomster relativt inrikes födda, år 2015 (SCB).

Påstådd arbetskraftsbrist

Motsvarande situation gäller påståendet att invandring är nödvändigt för att undvika framtida arbetskraftsbrist inom åldringsvården. Utgifter för äldreomsorg uppgår till cirka tre procent av Sveriges BNP, och de som arbetar med vård av äldre är färre än fem procent av arbetskraften. Det är ofta yrken med låga krav på utbildning, rekryterade ur arbetskraftssegment där det tvärtom finns ett arbetskraftsöverskott. Personalbristen i vården handlar om läkare och andra specialister; det råder i dagsläget ingen strukturell brist på undersköterskor inom äldrevården. SCB:s prognoser visar att antalet som väljer vårdutbildningar måste öka med några tusen per år för att kompensera ökad efterfrågan på äldreomsorg samt pensionsavgångar till år 2035. Detta är hanterbart och handlar hur som helst inte om arbetskraftsbrist, utan i stället om hur många som har gått vård- och omsorgsutbildningar på gymnasiet eller yrkeshögskolan. Redan i dag är 60 procent av personalen inom vård och omsorg – såsom undersköterskor, vårdbiträden och personliga assistenter – inte vård- och omsorgsutbildade. [8]

Även om personalbrist i äldreomsorg och hemtjänst skulle uppstå i framtiden är det lätt att rekrytera bland de hundratusentals arbetslösa, direkt eller efter vuxenutbildning inom vården. Det har länge vagt funnits varningar om att dagens unga inte vill arbeta inom äldrevården; ännu finns dock inga tecken på att unga slutat arbeta i äldreomsorgen. Om detta skulle bli fallet är det som mest ett tecken på att personalens villkor och löner inom äldrevården behöver förbättras.

Det finns en omfattande mytbildning på detta område. I dagsläget utgör utrikes födda mellan 15 och 20 procent av vårdpersonalen inom kommuner och landsting, vilket är ungefär detsamma som utrikes föddas andel av befolkningen. Därtill har gruppen invandrare något större vårdbehov än inrikes födda, och belastar därmed vården något mer än sin befolkningsandel. Den yrkesgrupp inom vården där invandrare framför allt utgör en stor andel är läkare, med var tredje född utanför Sverige. Överrepresentationen handlar dock inte främst om utomeuropeiska invandrare utan om invandrare från andra europeiska länder. Detta innebär således att flyktinginvandring inte ökar tillgången på läkare. Sammantaget är påståendet om framtida arbetskraftsbrist inom åldringsvården oseriöst, och syftar återigen till att utnyttja allmänhetens godtrogenhet. Den aktade nationalekonomen och tidigare EU-parlamentarikern Nils Lundgren har skrivit om dessa myter:

Ett av de vanligaste argumenten för ökad invandring till rika länder i Europa är att andelen äldre växer. Vi får för få förvärvsarbetande och för många pensionärer. Vår demografiska struktur måste därför justeras med hjälp av invandring av unga människor. Det mesta pekar på att detta inte är sant. Invandrare i förvärvsarbetande ålder har och får barn och tar hit sina föräldrar. Det är inte självklart att invandring ens temporärt ökar andelen förvärvsarbetande i värdlandets befolkning. [9]

Aldén och Hammarstedt studerar flyktinginvandringens effekt på den offentliga sektorn över tid. [10] Studien följer nyanlända som kom år 2005 fram till år 2012. Studien fokuserar på långsiktiga effekter men exkluderar liksom Flood och Ruist de kostnader för flyktingmottagning som uppkommer under asylprocessen. Den offentliga sektorns underskott för invandrare sjunker som väntat i takt med att fler kommer i arbete. Efter sju år i landet uppgår den offentliga sektorns genomsnittliga nettokostnad per flykting till 95 000 kronor per år. Trenden i studien tyder på att kostnaderna efter dessa första sju år fortsätter att sjunka ytterligare några år, åtminstone tills invandrare närmar sig pensionsåldern. Aldén och Hammarstedt bekräftar att flyktingars belastning på offentliga sektorn inte bara beror på hög andel utanför arbetsmarknaden utan även på låg genomsnittlig inkomst per arbetstagare:

Det kan således konstateras att de flyktingar som erhåller sysselsättning i allmänhet har relativt låga inkomster. Detta förklaras sannolikt dels av att flyktingar ofta blir sysselsatta i låglöneyrken, men också av att en stor andel av de flyktingar som får sysselsättning ofta endast blir sysselsatta på deltid.

Aldén och Hammarstedts estimat ligger nära Ruists, som visar en nettokostnad på i genomsnitt 70 000 kronor per flykting och år. Den främsta metodologiska skillnaden är att Ruists studie är en så kallad tvärsnittsstudie, som räknar på genomsnittet för både nyanlända och de flyktingar som varit i Sverige länge, medan Aldén och Hammarstedt följer en kohort över tid. Tidigare citerade Ekberg studerar också ett tvärsnitt, men inkluderar förutom flyktingar samtliga första och andra generationens invandrare. En annan skillnad är att Ekberg – i motsats till Aldén och Hammarstedt, Ruist samt Flood och Ruist – inkluderar de initiala mottagningskostnaderna. En studie av Storesletten studerade likaledes samtliga invandrare över tid, både flyktingar och övriga utrikes födda.  [11]

Även om metod och studerade grupper skiljer sig åt ligger dessa studier relativt nära varandra när det gäller den uppskattade effekten på de offentliga finanserna. En intressant slutsats av Ruist är att fyra femtedelar av nettokostnaden drivs av lägre skatteintäkter och endast en femtedel av högre kostnader för bidrag och välfärd. Större kostnader för socialbidrag och andra transfereringar för flyktinginvandrare kompenseras av lägre pensionsutgifter och mindre belastning på åldringsvården.

På lång sikt

De som tidigare var mest entusiastiska över den fria rörligheten har i många fall inte retirerat fullt ut, utan intagit den mellanliggande positionen att invandring visserligen är kostsam i början men blir lönsam på lång sikt. Argumentet är att flyktingmottagning är en initial investering, men att invandrare och deras barn över tid kommer att få en starkare position på arbetsmarknaden och betala tillbaka kostnaderna genom att generera överskott.

Men situationen i de kommuner som kommit längst i utvecklingen mot lång sikt ser inte ljus ut. Det finns givetvis många individer som klarar sig bra, men den sammanlagda bilden är katastrofal och tyder knappast på att integrationsutmaningar är övergående problem förknippade med initial asylmottagning. Det finns få tecken på att utvecklingen håller på att vända. Kurvan pekar nedåt, inte uppåt. Det är också svårt att finna belägg på dynamiska effekter med dolda samhällsfördelar av invandring, öppenhet och mångfald som fått ekonomin att blomstra. Tvärtom präglas dessa orter av stagnation, och problemen förknippade med invandringen till Sverige blir om något tydligare när andelen invandrare blir tillräckligt hög för att kunna ge utslag på aggregerade utfall. När det bara är några kommuner i Sverige som brottas med ekonomiska problem som följd av misslyckad integration kan problemen hanteras med subsidier från övriga Sverige. Detta blir dock allt svårare i takt med att fler delar av landet närmar sig situationen i kommuner som Malmö, Södertälje och Botkyrka.