S: En ny syn på inkomstskillnader

relsens sista veckor, när man haft fyra år på sig att börja utreda hur de ”klyftor” skulle fyllas som Socialdemokraterna så ofta angrep? 

Efter att ha tagit del av detta gick jag till källan, dvs utredningsdirektiven, ett aktstycke på elva sidor med finansdepartementet som avsändare.

I Dagens Nyheter klagade Mattias Nilsson över att regeringen ville ha förslag till höjda skatter och ökade bidrag med åtföljande negativa konsekvenser för ekonomisk frihet och marknadsekonomins funktion. Per Molander, som utsetts till kommissionens ordförande, svarade att Nilsson inte alls förstått syftet med utredningen. Direktiven lägger sitt fokus på utjämningen av marknadsinkomster, inte disponibel inkomst, vilket betyder att huvudinstrumentet inte kan bli skatter och transfereringar. Det måste sökas bland åtgärder som utjämnar förutsättningarna för människor att skapa sin tillvaro, oberoende av kön eller bakgrund.

Efter att ha tagit del av detta gick jag till källan, dvs utredningsdirektiven, ett aktstycke på elva sidor med finansdepartementet som avsändare. Och finner att Molander har rätt. Skatter och bidrag spelar en underordnad roll i en politik som långsiktigt ska påverka fördelningen av inkomster från arbete och kapital i utjämnande riktning. 

Viss ojämlikhet kommer alltid att finnas

Direktiven inleds med en beskrivning av faktorer som påverkar fördelningen av marknadsinkomster i vår ekonomi. Den ekonomiska jämlikheten störs av bl a skillnader i enskilda individers produktiva förmåga, maktförhållanden, den tekniska utvecklingen och internationaliseringen av ekonomin. Resonemanget utmynnar i en slutsats socialdemokratiska ideologer haft svårt att uttala men de flesta torde instämma i: ”På grund av variationer i dessa faktorer kommer det alltid att finnas en viss ekonomisk ojämlikhet”.

Redan här ska sägas att uppdraget kommissionen fått drar åt olika håll. Den ena linjen är att förslagen ska gälla förutsättningarna för individen att uppnå en inkomst under sitt liv som står sig i jämförelse med andra individers – dvs en så jämn inkomstfördelning som är möjlig utifrån så likvärdiga förutsättningar som möjligt. Det uttrycks så att individen måste ha resurser att bygga upp sitt humankapital, sin potential både i arbetslivet och i samhällsgemenskapen. Hjälp på vägen dit ska det offentliga ge via insatser under individens uppväxt och utbildning, jämställda villkor i arbetslivet och en för alla tillgänglig hälso- och sjukvård. Men till slut handlar det ändå om förmågan att ta ett eget ansvar för sitt liv.

Finansministern har tidigare med viss emfas hävdat att bevis finns för att jämlika samhällen har starkare ekonomisk tillväxt. I hennes direktiv konstateras nu att det inte råder enighet om hur sambandet mellan inkomstskillnader och tillväxt ser ut.

Den andra linjen sorterar befolkningen i grupper. Levnadsstandard och andra förhållanden, t ex tillgång på arbete och offentlig liksom privat service, ska förbättras för landsbygdens befolkning, de som lever i segregerade områden ska integreras, utlandsfödda måste föras in i arbetslivet med särskilda insatser, kvinnolönerna ska upp till manlig nivå. Kommissionen ska också bidra till att lösa andra problem som bristen på jämställdhet och ojämlik hälsa.

Följer Jämlikhetskommissionen den senare linjen blir arbetsuppgiften gigantisk och den utmätta tiden, två år, orealistisk.

Det finns emellertid spärrar inbyggda mot alltför vidlyftiga övningar från kommissionens sida. För det första ska dess arbete utgå från ”befintlig och vetenskapligt grundad kunskap om olika faktorers långsiktiga påverkan på ekonomisk jämlikhet”. För det andra ska förslagen ”främja ekonomisk jämlikhet på ett sådant sätt att ekonomins funktionssätt och förmåga att växa samtidigt stärks”. 

Denna ambition präglar också två viktiga analyser i direktiven. 

Finansministern har tidigare med viss emfas hävdat att bevis finns för att jämlika samhällen har starkare ekonomisk tillväxt. I hennes direktiv konstateras nu att det inte råder enighet om hur sambandet mellan inkomstskillnader och tillväxt ser ut. Det finns teoretiska argument för att en jämn inkomstfördelning kan ha både positiva och negativa effekter. Detsamma gäller empiriska studier, där vissa visar att inkomstskillnader påverkar tillväxten negativt, andra visar motsatsen. 

Frågan borde vara viktig eftersom skillnaderna i inkomster under en längre tid ökat mer i Sverige än i andra jämförbara länder samtidigt som den ekonomiska tillväxten också varit högre. Det är tänkbart att direktivförfattarna tagit intryck av dessa fakta när man skriver: ”Vissa ekonomiska skillnader kan vara både legitima och nödvändiga för att ekonomin ska fungera väl och det samlade välståndet växa.” 

Statistiska Centralbyrån fastslog 2017 att det är fördelningen av de kraftigt stigande kapitalinkomsterna som framför allt ökat inkomstskillnaderna i Sverige.

Dock tilläggs det ganska självklara att de inte får bli ”alltför stora”: då tenderar de att motverka andra viktiga mål i samhället som ”sammanhållning, tillit och allas lika möjlighet att påverka samhällsutvecklingen”.

Så har det gått i Sverige, menar man. Särskilt tydligt är att de högsta inkomsterna har ökat mer än de lägsta. Men det beror inte så mycket på större lönespridning som på andra faktorer: kapitalinkomsternas uppgång, mindre omfördelning via skatter och transfereringar (en diskret blinkning åt regeringarna Reinfeldt), låga inkomster för utlandsfödda, kvarstående inkomstskillnader mellan män och kvinnor.  

Statistiska Centralbyrån fastslog 2017 att det är fördelningen av de kraftigt stigande kapitalinkomsterna som framför allt ökat inkomstskillnaderna i Sverige. Räknat i 2015 års priser har de från 65 miljarder kr år 1995 växt till 340 miljarder år 2015. Över 85 procent av dessa inkomster gick till den tiondel av befolkningen som hade högst inkomst.

Mot den bakgrunden vore det rimligt om regeringsuppdraget till kommissionen lade särskild vikt vid åtgärder som påverkar den ojämna fördelningen av kapitaltillgångar. Det sker också, men kommissionen ska även föreslå åtgärder som påverkar skillnader i förutsättningar att bygga upp kapital, vilket borde betyda att fler egendomslösa ska ges sådana förutsättningar. Här påpekar man särskilt att det är viktigt att åtgärderna ”som helhet är utformade så att de stärker ekonomins förmåga att växa”.

Socialdemokraterna har i valrörelsen visserligen förkunnat att man vill återanvända idén om en särskild skatt på banker och införa en ny skatt på kapitalinkomster, allt med syftet att ”de alla rikaste ska bidra mer” till välfärdens kostnader. Som de allra rikaste har man utsett personer med årsinkomster på  minst 10 miljoner kronor, vilket omfattar cirka 3 400 individer i Sverige. Någon uppfattning om dessa skatters konstruktion eller deras konsekvenser torgför partiet inte. Dock påstår sig finansministern veta att de ska öka skatteintäkterna med 5 miljarder. 

Det viktiga i skatteutspelet är emellertid finansministerns löfte om alla skatter som inte ska höjas eller återinföras: fastighetsskatten, förmögenhetsskatten, arvs- och gåvoskatterna samt skatten på reavinster. Inte heller ska ränteavdragen röras. Skattevapnet ska således inte vässas mer än för de utvalda miljardärerna i ”kampen mot klyftorna”. Per Molanders (och min) bedömning av Jämlikhetskommissionens uppdrag verkar alltså stå sig.

Den offentliga sektorns storlek

En klassisk tvistefråga mellan socialdemokratin och de borgerliga partierna gäller betydelsen av den offentliga sektorns storlek för ekonomisk tillväxt. Ju större del av de totala resurserna som tas i anspråk för offentliga utgifter, desto högre måste skatteuttaget vara. I direktiven sägs nu av en S-ledd regering följande: ”Å ena sidan har skatter och transfereringar i allmänhet snedvridande (negativa) effekter på incitamenten för t.ex. arbete, vilket minskar den samhällsekonomiska effektiviteten”. Men det finns alltså en andra sida, nämligen att ”den offentliga sektorn är ett viktigt instrument …. för att stärka den samlade produktiva förmågan i ekonomin, t.ex. genom att tillhandahålla utbildning och sjukvård”. Därför är det inte enbart utgifternas storlek som har betydelse för ekonomins funktionssätt, utan också hur de används. Detsamma gäller hur skatterna och transfereringarna utformas.

Värt att notera är att regeringen bara utsett ordförande i kommissionen. Det bör nog tolkas som att Per Molander kan välja sina ledamöter efter eget huvud. Dessutom får han i uppdrag att sätta samman en referensgrupp från olika samhällsområden. Men någon partipolitisk inblandning är inte avsedd enligt finansministern. Och kommissionen ska inte bara skriva promemorior. Den ska aktivt informera om sitt arbete och bjuda in till debatter och ”andra former av utåtriktad verksamhet”.

Mest uppseendeväckande är att regeringen rakt ut säger att skatter och bidrag har negativa konsekvenser för viljan att arbeta och därmed för samhällsekonomin, även om de kan motverkas av att skatter används för produktiva ändamål som utbildning och sjukvård. Detta resonemang påminner tydligt om de tankegångar som ledde fram till 1991 års skattereform.

Även om direktiven kan tyckas orealistiskt omfattande, borde det vara värdefullt att diskussionen om fördelningspolitikens mål och medel får ett bättre kunskapsunderlag, åtminstone vad gäller möjligheterna att påverka skillnader i marknadsinkomster. Men den mest intressanta frågan är ändå varför den S-ledda regeringen låter direktiven bli en skarp uppgörelse med tidigare ståndpunkter när det gäller inkomstskillnadernas existens. De sägs inte bara vara ofrånkomliga i en öppen marknadsekonomi – de kan dessutom vara legitima och nödvändiga för en väl fungerande ekonomi. Mest uppseendeväckande är att regeringen rakt ut säger att skatter och bidrag har negativa konsekvenser för viljan att arbeta och därmed för samhällsekonomin, även om de kan motverkas av att skatter används för produktiva ändamål som utbildning och sjukvård.

Detta resonemang påminner tydligt om de tankegångar som ledde fram till 1991 års skattereform.

Tillsammans med de minskade anspråken på att alltid ha rätt angående betydelsen för samhällsekonomin av den offentliga sektorns storlek och det allmänt försonliga tonfallet i utredningsdirektiven, är svaret kanske att regeringen positionerar sig i en viktig fråga inför de förhandlingar om blocköverskridande samarbete, som blir nödvändiga efter valet den 9 september.