Den svenska bostadsinfarkten, del 2: stadskrisen

Inom några år blev Backström en av landets mest kända personer. I den stora vänstervågens tid var han en vandrande provokation genom sin självsäkra utstrålning av ung self made man. Men han blev också katalysatorn både för upprustningen av de svenska innerstäderna och för det mycket stora motstånd som skulle väckas mot hela den avreglering som drevs igenom 1967-68. Resultatet av det motståndet har sällan analyserats, vilket gör att den utveckling som karaktäriserat de senaste två decennierna oftast missförståtts.

Det som Backström och de andra nya fastighetsspekulanterna provocerade fram var ett batteri av hinder för investeringar i centrala fastigheter. Ända fram till att dessa lindrades i början av 1990-talet hölls innerstadsutvecklingen i de svenska städerna tillbaka. Om man ser det som hänt sedan dess som en ”bubbla” eller som ett länge uppskjutet återskapande av de värden som egentligen alltid funnits i väl fungerande stadskärnor, avgör hur man ser på hela den moderna svenska ekonomin.

Innerstäderna och förfallet

Jane Jacobs mest kända bok är The Death and Life of Great American Cities. När den kom 1961 var genomslagskraften enorm. Framför allt blev det sedan hon som återupprättade de slutna kvarterens och gatulivets fördelar jämfört med de lameller som dominerat under den funktionalistiska epoken. Men betoningen av stadsplaneringen har gjort att det hon skrev om städers ekonomi hamnat i bakgrunden.

Jacobs visade att det hade inletts en strukturell stadskris under 1920-talet, när bilismen spritt ut de amerikanska städerna över kvadratmil stora områden. Politiska ingrepp som exproprieringslagar och hyresregleringar hade dessutom förstört möjligheterna att genomföra småskaliga men ändå rationella investeringar i stadskärnorna. I stället försökte man anpassa innerstäderna till bilismen genom storskaliga projekt där man sprängde in motorleder och parkeringshus. Under 1950- och 1960-talen var resultaten synliga i form av sakta borttynande storstäder.

I The Economy of Cities och Cities and the Wealth of Nations utvecklade hon ett mycket inflytelserikt teoribygge kring städers unika förmåga att fungera som idéspridare och kraftfulla inkubatorer för innovativ ny företagsamhet. Robert Lucas har beskrivit hur The Economy of Cities gav honom idén till hans egen teori om hur kunskapsdelande och social interaktion leder till positiva effekter för hela samhället. Då sammanfattade han också den grundläggande insikt man får av Jacobs:

”Sett från normal ekonomisk analys borde städer inte finnas. En stad är helt enkelt en samling av produktionsfaktorer – land, arbetskraft, kapital – och land är alltid mycket billigare utanför städer?”

”Högre priser är det objektiva mått som finns på hur städer klarar av att skapa positiva externa effekter. ”

Det som Jacobs och Lucas gjort är att lyfta städers betydelse som produktionsfaktorer. Dels i en rent fysisk mening, genom att de redan har en uppsättning infrastruktur och marknader som inte behöver byggas upp på nytt i en funktionalistisk ”ny stad” fyra mil ut på landsbygden. Dels, och framför allt, därför att de är platser där ständiga möten av utbildad och kunnig arbetskraft leder till en oavbruten utveckling av ekonomin. Lucas menar att fastighetsvärdena är den bästa indikatorn på hur den stadsmässiga helheten fungerar. Högre priser är det objektiva mått som finns på hur städer klarar av att skapa positiva externa effekter. Tyvärr har Jacobs/Lucas-sättet att betrakta städers betydelse inte utvecklats i någon större grad, vilket gjort att de senaste fyra decenniernas stadsomvandling kommit att avfärdas med klyschor om ”kreativa städer” eller ”gentrifiering och spekulation”.

Stadskriser och urbana värden

Den bristande förståelsen av prisbildningen och av städernas positiva effekter för tillväxten har konsekvenser. Inte minst är det den kombinationen som de senaste åren fått Riksbanken och Finansinspektionen att betrakta de stigande fastighetspriserna i Stockholms innerstad som landets största ekonomiska problem. I det perspektivet borde de priser vi ser i annonsen i bildspelet, där en kvadratmeter på Södermalm kostade knappt 500 kronor, ha varit en tillgång och indikerat att vi hade en period av hög tillväxt, låg inflation och små risker i den svenska ekonomin. Men i stället var hösten 1976 en av våra mörkaste perioder över huvud taget.

Sjuttiotalets försvagning brukar avfärdas på ett enkelt sätt: ”Oljekrisen bröt ut.” För den som skärskådar tajmingen visar det sig direkt att förklaringen inte håller. I stället var det redan efter recessionen 1966-67 uppenbart att västvärlden hade gått in i ett struktursvagt tillstånd. Industrier slogs ut i allt högre takt samtidigt som nyföretagsamheten vek. Krisen ledde till krav på statligt stöd, vilket gödde stagflationen som var en kombination av hög arbetslöshet och ständigt stegrad inflation. Politiken blev snabbt polariserad och radikaliserad. Oljekrisen var bara en ganska sen yttring av det allmänna eländestillståndet.

En mer bortglömd del av krisen är att befolkningen i stort sett alla västvärldens större städer började falla under 1960-talets sista år. På samma sätt är återhämtningen från krisen nära associerad med att stadsbefolkningarna började växa igen i slutet av 1970-talet. Hur sambanden såg ut har aldrig klarlagts, men om man utgår från Jacobs/Lucas synsätt på täta städers betydelse för innovationskraft och nyföretagande verkar det sannolikt att den strukturella stadskrisen var en av de viktigaste orsakerna till den stora 1970-talskrisen.

I det perspektivet var de exceptionellt låga egendomspriserna symptom på en produktionsfaktorkris, där städerna under mycket lång tid systematiskt dränerats på värde. Om det var en viktig del för att förklara 1970-talskrisen och återhämtningen efter 1980 borde analysen av värdeförstörelsen och den trettiodubbling av priserna som sedan skedde vara ett primärt objekt för att förstå den moderna ekonomins sätt att fungera.

Den svenska stadskrisen

Sverige drabbades hårt av den urbana krisen. Stockholms innerstad hade tappat befolkning i trettio år, men från 1969 förvärrades situationen ännu mer när hela staden visade upp samma trend. Göteborg, Malmö och andra mindre städer följde exakt samma utveckling (se figurerna 1-2).

Minskningarna var katastrofala, för kommunerna hade tagit på sig stora åtaganden att bygga ut både bostäder och infrastruktur. När projekten skulle genomföras med en allt mindre befolkning steg kommunalskatterna dramatiskt. De första synliga resultaten av krisen blev därför att medelklassen flyttade till lågskattekommuner samtidigt som redan påbörjade innerstadsmotorvägar och tunnelbaneprojekt avbröts av finansieringsproblem.

Rötterna till stadskrisen fanns i bristen på fungerande prissystem. Regleringarna från 1942-47 hade avlägsnat prisbildningen som aktiv faktor för hyresrätter, bostadsrätter och villor. Byggandet blev styrt av stödsystem och regleringar vilket ledde till en resurskrävande storskalig nyexploatering i städernas ytterområden. I de inre och täta städerna upphörde däremot rörligheten, vilket snabbt fick befolkningen att falla samtidigt som förfallet tilltog. Därmed fanns det också allt mindre utrymme för den dynamik som Jacobs/Lucas analyserat.

De spänningar som byggdes upp i den kontrollerade marknaden demonstrerades första gången åren efter 1955. Då avreglerades priserna på hotell och garage samtidigt som det infördes ett bruttoprisförbud i varuhandeln. Detta drev fram en våg av rivningar när lönsamheten i att bygga varuhus, hotell och parkeringshus ökade drastiskt på bostädernas bekostnad.

När avregleringarna fortsatte in i bostadssektorn i slutet av 1960-talet öppnades möjligheterna för en verklig återhämtning av de svårt förfallna innerstäderna. I grunden var reformerna enkla: villa- och bostadsrättsmarknaderna liberaliserades, medan hyresrätterna skulle bruksvärdesregleras. Det problem som sedan uppstod var att motståndet mot avregleringarna blev så starkt att de nya marknader som växte fram kom att bli osammanhängande och ofta systematiskt missförstådda.

Det starka motståndet mot avregleringarna har gjort att bostadsmarknaden kluvits i allt fler delar och det har blivit allt besvärligare att förstå hur de hänger ihop. Det har bland annat fått den effekten att en hög efterfrågan på en liten submarknad kommit att tolkas som en dramatisk ”brist”. Paradoxalt nog har sedan de välfungerande delarna av marknaden efterhand kommit att ses som ett växande problem, som behöver regleras på alltmer omfattande sätt (se Bakgrund 2).

De delar av marknaden som blev synliga och som hamnade i en tydlig konflikt med varandra var miljonprogramsområdena och de nya villadistrikten. När avregleringen av villapriserna kombinerades med hög inflation och hundraprocentiga ränteavdrag skiftade marknaden på ett dramatiskt sätt till villornas fördel. För allmännyttan var resultatet katastrofalt, vilket gav liberaliseringen en mycket stark politisk dimension, eftersom ingen hade förutsett konsekvenserna det skulle få i form av tomma ”miljonprogramsområden”. När det inte gick att bromsa villaexplosionen hamnade de äldre centrala fastigheterna i en nyckelposition, därför att de var den del av marknaden som fortfarande gick att påverka med politiska medel.

I dessa innerstäder gick utvecklingen inledningsvis nästan lika snabbt, vilket var ett tydligt tecken på hur konstgjord tömningen av innerstäderna varit. I grunden hade de alltid varit attraktiva och omedelbart efter att liberaliseringarna börjat genomföras 1967-69 dök en ny typ av investerare upp. Adam Backström, som ägnade sig åt att förvandla hyreshus till kontor i stor skala, blev den mest kände av dem. Andra var lika snabba med att köpa hus som de sedan sålde i dyrare delar som bostadsrätter eller andelsföreningar, som var en populär ombildningsform under 1970-talet.

Hade den nya marknadsprocessen fått fortgå utan interventioner hade investeringarna i innerstäderna sannolikt fortsatt att öka. I stället visade de omfattande ingrepp som drevs igenom för att begränsa de nya aktörerna att återhämtningen inte var det viktigaste målet. Det primära politiska målet var att få kontroll över innerstäderna, främst för att i någon mån begränsa konkurrensen för de nya svåruthyrda ”miljonprogramsförorterna”.

Orsaken till utjämningsstrategin var oron för att hyrorna i de nyproducerade ”miljonprogramsområdena” skulle börja falla kraftigt.

Tillämpningen av bruksvärdet blev en grundbult för försöken att låta allmännyttan och kommunerna ta över kontrollen av innerstäderna. Egentligen var det ett marknadsbaserat hyressystem som utredarna och politikerna hade velat ha när de genomförde reformen. Bruksvärdesprövningen handlade i originalversionen om att skydda hyresgästerna i det äldre beståndet från hyreshöjningskrav som syftade till att vräka dem.

Å andra sidan var det nya hyressystemet aldrig kristallklart. Tolkningsutrymmet gjorde att de beslut som domstolarna fattade under 1971-72 i de flesta fall ledde till att hyrorna i nybyggen sänktes kraftigt. Besluten innebar att allmännyttans strategi att jämna ut hyrorna över hela sina bestånd fick genomslag på hela marknaden. Orsaken till utjämningsstrategin var oron för att hyrorna i de nyproducerade ”miljonprogramsområdena” skulle börja falla kraftigt. Men det betydde också att läget aldrig kunde slå igenom i bruksvärdet. Genom att hålla bruksvärdet lågt blev det dessutom möjligt att uppnå flera mål. Allra viktigast var att det höll tillbaka lönsamheten för privata fastighetsinvesterare, vilket höll nere fastighetspriserna (se bildspel).

Ökade styrningsförsök med nya lagar

Försöken att manipulera marknaden blev snabbt allt kraftfullare. När Stockholms kommun 1973 anslog hundra miljoner för att allmännyttan skulle kunna köpa in renoveringsfärdiga hus insåg alla att summan även i det låga prisläget var relativt liten. De viktigaste medlen för att trycka ned fastighetspriserna ännu mer var att kombinera bruksvärdet med en serie nya lagar som begränsade enskilda aktörers möjligheter att investera. Under loppet av ett par år trummades därför en serie lagar igenom i riksdagen, samtidigt som ett nytt statligt subventionerat lånesystem för centrala renoveringar infördes.

Viktigast var det kommunala markvillkoret som innebar att kommunerna fick godkänna vilka privata aktörer som kunde få tillgång till dessa nya lån. Nästa lag innebar sedan att de godkända privata aktörerna ändå skulle betala 25 procent högre räntor på de subventionerade renoveringslånen. Slutligen genomfördes den lag som omväxlande kallades ”lex Backström” eller ”lex John-Olle”, vilken innebar att kommunen fick rätt att underkänna köpare. John-Olle Persson, som var Stockholms starke man dessa år, kommenterade det prisfall som utlöstes av åtgärderna med: ”Det här är ju ändå ett steg på vägen. Intresset att rusta upp hos enskilda ägare borde ju bli mindre genom den högre räntan.” ”Om de privata är villiga till att fastigheterna kommer över till kommunen får de också jobb.” [1]

Men det fanns en konkurrent som var mycket svårare att reglera bort än andra. Hyresgästbildade bostadsrättsföreningar hade inte förekommit sedan 1920-talet, men efter de nya avregleringarna gjorde de en synnerligen oväntad come back. Bakgrunden låg i de renoveringar eller rivningar som drevs fram av de nya subventionerade lånen. De innebar i många fall antingen stora hyreshöjningar eller framtvingade flyttningar. Att i stället köpa loss de hus där man redan bodde var en mer attraktiv lösning. De sänkta bruksvärdeshyrorna hade samma effekt på centrala nybyggen, och redan 1973 skrev branschorganet Byggindustrin att detta skulle leda till att ”i framtiden kommer det bara att byggas bostadsrätter”, vilket skulle visa sig bli en ovanligt lyckad prognos (se bildspel).

Att det ändå skulle ta tjugo år innan bostadsrättsföreningarnas verkliga segertåg inleddes berodde på att deras återkomst omedelbart ledde till politiska försök att förbjuda eller inskränka upplåtelseformen. Men i motsats till de nya lagarna mot ”spekulation” blev bostadsrättsföreningarnas existens och tillväxt en blockskiljande fråga. Inte minst blev Folkpartiet betydelsefulla för att stoppa försöken under 1970- och 80-talen att begränsa bostadsrättsformens fortsatta tillväxt. [2]

Stockholm

Stockholms innerstad ger den klaraste bilden av det som hänt och är dessutom den bästa indikator vi har för hur värdeskapande och befolkningsutveckling hänger ihop. I figur 2 är inte bara den katastrofala utvecklingen under hyresregleringen uppenbar. Det är också tydligt hur tempot i innerstädernas återhämtning hölls tillbaka under 1970- och 1980-talen. Utvecklingen är logisk, eftersom det regelsystem som skapades ledde till att transaktionskostnaderna för att utveckla centrumfastigheter blev mycket högre än för att bygga perifera villastadsdelar.

Den begynnande bostadsrättsrörelsen bromsade tillsammans med bruksvärdet fallet, men omfattningen begränsades så länge allmännyttans gynnade position kombinerades med att subventionerna fanns kvar. Den partiskiljande dimensionen är tydlig: det är under de borgerliga regeringarna som den riktigt tydliga vändningen till positiva befolkningssiffror kommer. Det är svårt att hävda att det är annat än stoppet för ständigt nya former av begränsningar av äganderätten som får effekt, och den bostadsform som entydigt gynnades av de borgerliga lagändringarna var bostadsrätterna.

1980-talets långsamma tillväxt speglar den politiska tveksamhet som rådde. Men samtidigt som flera utredningar arbetade med olika strategier för att inskränka äganderätten pågick en annan tendens, där de ständigt växande kostnaderna för bostadssubventionerna tvingade fram en reform av hela sektorn. Det arbetet startade under Kjell Olof Feldts tid som finansminister, men tog sedan intensiv fart under de borgerliga regeringsåren 1991-94.

Under dessa tre år genomfördes en total avsubventionering av byggmarknaden, vilket kombinerades med ett avskaffande av det kommunala markvillkoret. Samtidigt blev det enklare att ombilda till bostadsrätter, genom att majoritetsgränsen sänktes till 51 procent. När åtgärderna kombinerades med kommunala majoriteter runt om i Stockholmsregionen som såg det som politiskt önskvärt att driva ombildningsfrågan blev resultatet dramatiskt. Utan att riktigt veta om det hade man lättat på locket i en tryckkokare. (Figur 3.)

Trots skiftande majoriteter och fortsatta politiska motsättningar hölls tempot uppe i den stockholmska innerstadstillväxten från 1990-talet. Nu skapas ett stabilt värdesystem för innerstäderna, där försöken att manipulera värdet i de redan bildade bostadsrätterna i stort sett helt lyser med sin frånvaro. För första gången sedan 1930-talet fanns det en stabil och transparent prisbildningsmekanism för innerstadsfastigheter.

Under dessa år skapades också chansen att göra det som Per Anders Fogelström kallade för att ”växa på stadens nockar”, i stället för att bygga perifera förorter. Värdestegringen gjorde det möjligt att bygga direkt i kanterna av stadens centrum samtidigt som betydelsefulla infrastrukturprojekt som Tvärbanan och Söderleden öppnades. Det innebar att ett brett band av äldre industri- och infrastrukturområden mellan Nacka, Stockholm, Sundbyberg och Solna blev möjliga att bygga ut.

Takten i expansionen kulminerade under den första borgerliga majoritetsperioden 2006-2010 när också ombildningsverksamheten var som starkast. Vi det laget höll Stockholm på att förvandlas till Sveriges första verkliga sammanhängande stadsregion, samtidigt som tillväxten och den positiva utvecklingen överraskade alla bedömare. Det enda sätt det går att förstå det som hände är att återbefolkningen och den växande tätheten skapade de positiva externaliteter som Jacobs och Lucas beskrivit.

Missförstådd återhämtning

Men även om skillnaderna mellan det som hände före och efter 1990 är uppenbara har det inte lett till någon seriös diskussion om hur man skulle kunna fördjupa den positiva processen. I stället har praktiskt taget alla inblandade totalt hunnit glömma att jättelika offentliga finansieringssystem både 1970 och 1990 hade lett landet till ruinens brant. Dessutom har man förträngt att reformerna i början av 1990-talet hade lyckats lyfta över finansieringsbördan på enskilda svenska hushåll, vilket både lett till den mest dynamiska stadstillväxten på ett sekel och en privat förmögenhetsbildning som saknar motstycke.

I diskussionen om det som hänt reducerades hela denna utveckling till att vara ett av landets allra största problem, som på något sätt ska lösas genom att sänka priserna på bostadsrätter ”lagom” mycket samt att bygga ”billiga hyresrätter”. För att åstadkomma detta har ett ständigt ökande batteri av oprövade medel satts in.

Riksbanken och Finansinspektionen har därför genomfört en rad åtgärder för att begränsa tillgången till bostadsrättsmarknaden, vilket gjort att de verkliga månadskostnaderna ökats drastiskt. Samtidigt har de borgerliga partiernas gamla stöd för bostadsrättsombildningarna försvagats. Medlen verkar också fungera, för under de senaste fem-sex åren förefaller både den centrala befolkningstillväxten och nyplaneringen av innerstadsbostäder ha bromsat in.

Följderna är inte helt klarlagda, men unga människors tillgång till bostadsrättsmarknaden har minskat, vilket ökat efterfrågan på hyresrätter. Köerna till äldre billiga och bruksvärdesprissatta sådana har därför ökat, vilket spätt på ”bostadsbristen” och nu sannolikt också riskerar att leda till en hyresrättsbubbla, när allt fler aktörer efterlyser någon form av nya statliga garantier för att bygga hela framtidsstäder på olika håll i periferin utanför Stockholm och Göteborg. Vilket bekräftar att Joseph Schumpeter som vanligt hade rätt när han konstaterade att ”mannaminnet är sex månader långt”.