En regering ska styra, inte samordna

geringen inte följt upp löftet om att göra allt för att skydda de äldre med någon form av substantiella insatser har inte frågan om det politiska ansvaret förrän nu blivit riktigt brännande för regeringen. Kring turerna om testerna har det däremot varit svårare. När statsministern uttrycker frustration över att det testas så få är det underförstådda budskapet att det inte är regeringens fel, och socialministern lägger uttryckligen skulden för trögheten på regionerna.

Oundvikligen kanaliseras kritiken ändå mot regeringen, vars uppgift det ju är att styra riket.

Det spelar emellertid mindre roll att regeringen av mer eller mindre välgrundade skäl försöker undvika ansvar. Oundvikligen kanaliseras kritiken ändå mot regeringen, vars uppgift det ju är att styra riket.

Och det är precis här som regeringen är särskilt sårbar: det råder nämligen oklarhet om i vilken utsträckning som regeringen verkligen förmår att styra riket. Trots att problemet inte primärt handlar om huruvida just denna regering är mindre regeringsduglig än andra regeringar utan om ett mer övergripande konstitutionellt problem – att det är svårt för varje regering att styra riket – drabbas naturligtvis den regering som råkar sitta vid makten när allt för lite händer.

Varför händer inget?

Innan jag går in närmare på detta konstitutionella problem finns anledning att rekapitulera några viktiga inslag i händelseutvecklingen.

Den iögonenfallande skillnaden i antal döda jämfört med grannländerna har blivit en allt svårare politisk belastning.

Förtroendet för regeringens hantering av pandemin var inledningsvis utomordentligt högt men har som bekant minskat. Den iögonenfallande skillnaden i antal döda jämfört med grannländerna har blivit en allt svårare politisk belastning. Må vara att det är för tidigt att utvärdera huruvida Sveriges strategi är bättre eller sämre än andra länders, men det spelar mindre roll just nu eftersom det politiska livet styrs av en logik som bär kortsiktighetens prägel.

I den mån som det i början av pandemin riktades kritik mot regeringen var det för att den gömde sig bakom Folkhälsomyndigheten. Förmodligen upplevdes inte kritiken som alltför problematisk eftersom alla partier betonade vikten av att följa rekommendationerna från denna expertmyndighet, men efter en tid blev det mer besvärande eftersom denna passiva strategi kunde uppfattas som att regeringen inte tog ansvar.

Vem höll egentligen i rodret, Stefan Löfven eller Anders Tegnell?

Att regeringen tillsammans med sina båda samarbetspartier vidtog omfattande åtgärder för att rädda samhällsekonomin överskuggades av den fortlöpande rapporteringen om antalet avlidna. När omvärlden förundrades över den svenska linjen och regeringen i stigande grad började utsättas för ett tryck från oppositionen växte kravet på handlingskraft. Varför, frågade alltfler, testades bara en mycket liten del av de 100 000 i veckan som var målet? Det gick trögt, regeringen skyllde på regionerna, trots att det är oklart hur ansvarsfördelningen ser ut.

Ville visa handlingskraft

Den 8 maj bestämmer sig så regeringen för att visa handlingskraft och tillsätter därför en nationell samordnare för att koordinera arbetet med testerna. Strax därefter, den 20 maj, tillsätts en ny nationell samordnare, denna gång en vaccinsamordnare vars uppdrag är att ”se till att de nationella behoven tillgodoses”. Samordnaren ska enligt regeringens hemsida ”utarbeta en plan för Sveriges agerande”. Det låter rimligt, men varför inte ge uppdraget till någon av de myndigheter – Socialstyrelsen eller Folkhälsomyndigheten – som redan har ansvaret för denna typ av frågor?

Tillsättandet av samordnare började på allvar under alliansregeringen som tillsatte 32 sådana, och det har fortsatt i oförminskad takt under den nuvarande regeringen.

Att utse nationella samordnare har blivit ett vanligt grepp i svensk politik parallellt med att det anrika utredningsväsendet kommit att spela en mindre framträdande roll. Vad vi bevittnar här är en ganska ny förvaltningspolitisk innovation. Tillsättandet av samordnare började på allvar under alliansregeringen som tillsatte 32 sådana, och det har fortsatt i oförminskad takt under den nuvarande regeringen. Idag råder oklarhet exakt hur många nationella samordnare som finns, men för ett år sedan var det ett drygt 50-tal. Dessa samordnare har oftast ett oklart mandat och det var därför Harriet Wallberg, som var regeringens testsamordnare i tre veckor, valde att lämna sitt uppdrag. Det saknades ett mandat, förklarade hon, och det blev dessutom (kanske något motsägelsefullt) ett ”dubbelkommando” i förhållande till Folkhälsomyndigheten.¹

 Decentraliserad makt

Sverige är idag väsentligt mindre centralstyrt jämfört med tidigare. Men även om statens makt har minskat har förvisso inte statens ambitioner gjort det. Inom i stort sett varje politikområde finns en uppsjö av ”nationella strategier”. Därför behövs nationella samordnare som övervakar att regeringens ambitioner genomförs. Eric Fichtelius, som varit samordnare av den nationella biblioteksstrategin, har betecknat dessa nationella strategier som ett mellanting mellan lagstiftning och myndighetsinstruktion. En konstitutionell skvader,² helt enkelt.

Det finns därför skäl att befara att samordnarna ibland kan få svårt att vara just handlingskraftiga.

Det är svårt att undgå misstanken att dessa samordnare ibland tillsätts av symbolpolitiska skäl, det vill säga som ett sätt för regeringen att visa handlingskraft. Men genomgående kan det konstateras att de uppdrag som dessa samordnare har överlappar befintliga myndigheters ansvarsområden, och det dubbelkommando som uppstod för Harriet Wallberg torde vara vanligt förekommande. Det finns därför skäl att befara att samordnarna ibland kan få svårt att vara just handlingskraftiga.

Denna förvaltningspolitiska innovation är ett uttryck för det som i statsvetenskapliga sammanhang brukar beskrivas som en utveckling från government till governance. Det handlar om mindre centralstyrning, mindre hierarki och formalisering i besluts- och genomförandeprocesserna, mer målstyrning, flera involverade aktörer, och om nätverksstyrning snarare än regelstyrning.

Total förvirring

Det finns säkert många fördelar med governancestyrning (i den mån man alls kan tala om styrning); det främsta argumentet för denna modell brukar vara att den är effektivare än traditionell governmentstyrning i dagens komplexa flernivådemokrati. Må så vara, men det tycks vara en modell som lämpar sig bäst i vackert väder. I den bistra tid vi nu genomlider tycks den uppenbarligen vara problematisk. Makt- och ansvarsförhållandena är oklara, vilket inte bara innebär ineffektivitet utan också ett demokratiskt problem eftersom ansvarsutkrävandet försvåras. När socialministern på en presskonferens fick frågan varför så få tester genomförts svarade hon med en tydlig gliring till landets 21 regioner att det finns 21 olika svar på den frågan.

Således råder en total förvirring om ansvarsförhållandena. Vem ska göra vad, hur och när?

Det borde kanske i stället stå: ”Regeringen samordnar rikets angelägenheter”.

Vad vi bevittnar är en uppmjukning av staten. Regeringen överlämnar ansvaret till en myndighet som helt saknar exekutiv kapacitet. Olof Ehrenkrona, tidigare planeringschef i statsrådsberedningen, ambassadör och ledarskribent på Svenska Dagbladet, har träffande beskrivit Folkhälsomyndighetens uppdrag som en sorts konsultverksamhet³; myndigheten kan ju inte leverera någonting substantiellt utan enbart kommunicera med regioner och andra myndigheter, ge rekommendationer och vägledning. Avsaknaden av ledning och exekutiv maktutövning fick i frågan om testerna en övertydlig illustration.

”Regeringen styr riket”. Så står det i paragraf 6 i Regeringsformens första kapitel. Det borde kanske i stället stå: ”Regeringen samordnar rikets angelägenheter”.