Också recessionskurvan behöver plattas till

Sedan mitten av mars har makthavarna världen över insett vikten av att vidta åtgärder för att begränsa spridningen av det nya coronaviruset. Strategierna skiljer sig dock mellan länder, och övergripande förefaller de asiatiska länderna ha varit mest framgångsrika i att begränsa spridningen och samtidigt hålla igång sina ekonomier. Omfattande provtagning och tidig isolering av riskgrupper och områden där smittan spritts förefaller ha varit framgångsfaktorer.

Åtgärder för att begränsa smittspridning och – enligt rådande jargong – ”platta” till smittspridningskurvan är avgörande för att undvika överbelastning på de nationella sjukvårdssystemen.

Baksidan av detta är att alla åtgärder som genomförs för att begränsa smittspridningen samtidigt innebär en brantare nedgång i ekonomin, med på sikt potentiellt mycket negativa konsekvenser för individer, företag och samhällen. Som förenklat visas i figuren leder en framgångsrik bekämpning av smittspridning, det vill säga att kurvan blir plattare, till en motsvarande brantare ekonomisk nedgång (och omvänt).

Så illa är det

Coronakrisens ekonomiska effekter utmärker sig så till vida att samtidigt som efterfrågan rasat har också ekonomins utbudssida havererat genom att arbetskraft inte finns tillgänglig och globala produktionskedjor brutits sönder. Gränser stängs, rörlighet mellan och inom länder förbjuds, exportrestriktioner införs och dessutom utpekas vissa länder som syndabockar. Till detta kommer sannolikt en ”förväntningskris” om den framtida ekonomiska utvecklingen som riskerar att förvärra djupet och längden på den ekonomiska krisen som följer av coronasmittan. Benägenhet att ta risk, starta och bygga företag och anställa personer kan förväntas minska samtidigt som sparandet och vikten av att bygga upp nya ekonomiska buffertar ökar. Effekten blir minskad ekonomisk aktivitet. 

Olika effekter förstärker varandra och sprids mellan individer, företag och länder.

Dagens globaliserade produktionsstrukturer påverkar också utveckling direkt och indirekt. När arbetslösheten ökar i ett land minskar inhemsk konsumtion, företagen producerar och importerar mindre vilket också påverkar efterfrågan på andra länders export. Tillsammans med havererade globala värdekedjor kommer konkurserna öka och de finansiella systemen kan på sikt komma att hotas. Effekterna kan bli potentiellt mycket omfattande, olika effekter förstärker varandra och sprids mellan individer, företag och länder.

Erfarenheter från spanska sjukan

Delar av den ovan nämnda dynamiken var utmärkande för den spanska sjukan som först slog till 1918 för att återkomma 1919 och 1920. Globalt ledde den till att cirka 43 miljoner människor dog, vilket enligt Barro med flera skulle motsvara minst det tredubbla idag. BNP-nedgången för drabbade länder uppgick till cirka 6 procent¹. Detta är inte extremt alarmerande. Som jämförelse kan nämnas nedgången i svensk BNP 2009 (5,5 procent) som återhämtade sig snabbt 2010. Idag är produktionen mer sammanflätad globalt, vilket innebär att förändringarna kan bli betydligt större. Internationella valutafonden jämför redan nu – cirka tre månader efter det första dödsfallet på grund av covid-19 – nedgången i industrin med krisen 2008 medan fallet i tjänstesektorn är betydligt större.

Den pågående pandemin kommer emellertid att förr eller senare ebba ut, tendenser till återhämtning sker redan i flera asiatiska länder. När är dock omöjligt att sia om, farhågor finnas att det kommer en andra och kanske tredje våg som i fallet med spanska sjukan. Risken för djupgående och bestående ekonomiska konsekvenser över en lång tid är överhängande.  Att undvika en nedåtgående spiral kräver kraftfulla ekonomiska insatser på såväl nationell som internationell nivå. Vi står inför ett ”whatever it takes” moment för att rädda sysselsättning och stora delar av näringslivet.

Bättre att ta i för mycket

Ett gemensamt spår hos de ekonomer som internationellt studerat coronakrisen är att den genuina osäkerhet som präglar förloppet gör att det är bättre att ta i för mycket än för lite samt att åtgärderna måste vidtas per omgående. Skolboksexemplet på när det är motiverat med ett offentligt åtagande brukar beskrivas som situationer där osäkerheten är mycket hög samtidigt som de potentiella positiva samhällseffekterna är betydande. Precis där befinner vi oss i nuläget.

Vilka ekonomisk-politiska möjligheter finns?

Syftet med olika ekonomisk-politiska interventioner är att potentiellt livskraftiga företag stöttas under en övergångsperiod, att individer har en dräglig försörjningssituation samt att det finns företag att återgå till när ekonomin vänder.

En konstruktiv tankeram har föreslagits av Jason Furman, tidigare bland annat ordförande i Barack Obamas ekonomiska råd och nu på Harvard-universitetet. Sammanfattningsvis pläderar Furman för kraftfulla åtgärder som kan dras tillbaka när de inte behövs. Han menar att vi bör använda existerande verktyg (exempelvis skattekonto) och om dessa inte finns konstruera nya, att inte bekymra oss för eventuellt överutnyttjande i nuläget samt att se till att åtgärderna är dynamiska och flexibla.

Krispolitiken bör således både ha ett makro- och ett mikroperspektiv.

Insatserna behöver omfatta ett antal policyområden och utgå från generella såväl som mer riktade åtgärder. Några, som penning- och handelspolitiken men också delar av finanspolitiken, lämpar sig bäst för internationella och samordnade insatser. Andra, exempelvis industripolitik och tillgång till socialförsäkringssystem, bör förbehållas nationella aktörer. Krispolitiken bör således både ha ett makro- och ett mikroperspektiv.

Den överskattade penningpolitiken bör inriktas på en stödjande funktion, där det framförallt är viktigt att likviditet tillhandahålls och att det eventuellt görs insatser med så kallade helikopterpengar – pengar trycks och delas ut som kontantbidrag till hushåll och företag. En poäng med sådana insatser är att de inte påverkar länders skuldbördor. Det finns en oro för att coronakrisen kommer att innebära en ny offentlig skuldkris inom EU.

Stora insatser

Ett stort antal länder har också aviserat kraftfulla stimulansprogram som består av en mix av finanspolitiska insatser, låne- och lönegarantier samt industripolitiska interventioner. Likaså har det diskuterats att bredda socialförsäkringssystemen till grupper som för närvarande inte har tillgång till dessa. Till detta kommer centralbankernas utökade åtaganden att köpa företagsobligationer, omfördelning av EU:s budget och möjlighet att utnyttja strukturfonderna för att motverka de ekonomiska effekterna av corona. Likaså kommer den Europeiska Investeringsbanken (EIB) att ställa medel till förfogande. Även i USA har en ”big bazooka” förhandlats fram av kongressen, stödet uppgår till 20 000 miljarder kronor (10 procent av USA:s BNP), där en betydande del består av kontantbidrag till hushåll och företag.

Ekonomerna Emmanuel Saez and Gabriel Zucman (2020)² föreslår än mer radikala och mindre verklighetsförankrade insatser, nämligen att staten går in som ”buyer of last resort” (jämför centralbankerna som ”lender of last resort”). Det skulle innebära att staten helt kompenserar för alla företags efterfrågebortfall under en kortare period. På så vis skulle alla andra policyåtgärder kunna undvikas. Saez och Zucman uppskattar kostnaderna till 10 procent av BNP under en tremånadersperiod.

Därför behövs stöd från EU

EU har reagerat snabbt men saknar fortfarande en koordinerad politik för att bemöta krisen. De medel som hittills står till förfogande är också begränsade, fördelat per EU-medborgare, och det kommer att ta tid innan de kan utnyttjas. Dessa insatser måste därför kombineras med nationella insatser som snabbt kan sättas in.  

Det som talar för insatser på EU-nivå är att statsskulden i majoriteten av EU:s medlemsländer överstiger den nivå som Maastrichtavtalet stadgar (60 procent av BNP) vilket minskar utrymmet för ytterligare nationella finanspolitiska åtaganden. Den uppkomna situationen är dock så pass unik att avsteg kommer att göras. På sikt riskerar dock kraftigt uppdrivna statsskulder i en rad EU-länder att hota det framtida samarbetet, särskilt om det leder till krav på en åtstramande finanspolitik i skuldsatta länder. En tänkbar väg ut ur detta är att EU väljer att ge ut en ”coronaobligation” som exempelvis fördelas proportionerligt enligt ett pro rata-system mellan EU-länderna.

Pengarna skulle fördelas på stöd till vårdsektorn, garantier till små och medelstora företag samt någon form av tidsbegränsad arbetslöshetsförsäkring.

I den mån smittspridningen minskar i ett eller flera länder gynnar det även andra EU-länder, vilket talar för en EU-gemensam finansiering. Beräkningar tyder på att kostnaden skulle uppgå till 500 miljarder euro (cirka 5 500 miljarder kronor). Pengarna skulle fördelas på stöd till vårdsektorn, garantier till små och medelstora företag samt någon form av tidsbegränsad arbetslöshetsförsäkring. Summan är dock sannolikt för låg, endast Tyskland ensamt har presenterat ett program som uppgår till motsvarande belopp som omfattar nödlån, skattelättnader, lönesubventioner och exportkrediter.

Läget i Sverige

I Sverige var Riksbanken och Finansinspektionen snabbt ute för att se till att det finns likviditet i marknaden. Möjligheterna för penningpolitiken är dock begränsade, en återgång till minusränta lär inte påverka effekterna av coronasmittan nämnvärt. Samtidigt är – tillsammans med några andra länder inom EU – Sverige i den relativt förmånliga positionen att statsfinanserna är i gott skick. Det finns utrymme för en offensiv finanspolitik.  

Inledningsvis var de åtgärder (som lades fram i mitten av mars) generella och relativt kortsiktiga, vilket tyder på att man från politiskt håll förväntade sig att krisen skulle vara avvärjd inom en relativt snar framtid. Detta får tillskrivas mer av önsketänkande än baserat i en realistisk analys. För ett par dagar sedan presenterades dock ett åtgärdspaket om 128 miljarder som sades vara inriktat mot mindre företag, vilket dock visade sig huvudsakligen bestå av exportgarantier. Efter massiv kritik kom alldeles nyligen ytterligare ett småföretagspaket som innebär minskade arbetsgivaravgifter och hyreskostnader, anstånd med skatter samt en företagsakut med lånegarantier. Åtgärderna ligger i linje med vad som efterfrågats men kommer sannolikt att behöva förstärkas. De direkta kostnaderna för staten uppskattas till 38 miljarder.    

Detta har gjorts i andra länder

I en nyligen framtagen OECD-rapport (23 mars)³ redogörs för vilka insatser som hittills genomförts riktade mot mindre företag samt vissa branscher. De underliggande motiven är att dessa företag svarar för en stor del av ekonomin, men också att de har svårare att tillgodogöra sig generella stöd, omställningskostnaderna är högre samt begränsade möjligheter att ställa om sin arbetskraft. I jämförelse med andra länder framstår den svenska regeringens insatser som begränsade och mindre generösa.  Det handlar om garantier samt lån och skattekrediter till en rejält tilltagen ränta.

Till detta kommer permitteringslöner, som är ett kortsiktigt bra instrument, men där svenska staten tar ett betydligt lägre ansvar än i andra länder (exempelvis Danmark, Norge, Frankrike och Storbritannien). I ett antal länder har även räntorna satts till noll (ofta via offentliga låneinstitut) kombinerat med tillfälligt stopp för amorteringar och räntebetalningar, liksom tillfälligt minskade skatter och arbetsgivaravgifter. Även direkta statsstöd används.

Att platta till recessionskurvan

Som ett litet, öppet exportland är Sverige beroende av insatser som genomförs i andra länder. Samtidigt måste möjligheterna till en offensiv politik utnyttjas, där udden bör riktas särskilt mot mindre företag inom tjänstesektorerna.

För det första bör statens andel av permitteringslöner öka från dagens 50 procent till åtminstone 75 procent, kanske 100 procent i normala lönelägen, men det beror på omfattningen av andra insatser. För det andra finns uppenbara skäl till att räntor för en ökad kortsiktig upplåning av små och medelstora företag sätts till noll, särskilt om det sker genom exempelvis skattekonton som staten har kontroll över. Lämpligen kombineras detta med ett tillfälligt stopp för amorteringar och räntor under 3-12 månader, där behovet prövas förslagsvis var tredje månad. Den föreslagna nedsättningen i arbetsgivaravgiften är välkommen, liksom utökade möjligheter till anstånd med skatt och momsinbetalningar.

Almis mandat bör utökas till att omfatta möjligheter till en högre investeringstakt och kravet på 50-procentig motfinansiering från privata investerare temporärt slopas.

Det senaste åtgärdspaketet innehåller även möjligheter för vissa särskilt utsatta branscher att i efterhand få stöd för hyreskostnader med 50 procent under en tremånadersperiod. Det är befogat under förutsättning att stödet kan ges tämligen omgående och inte fastnar i byråkratiska processer. Detta gäller befintliga företag. Samtidigt finns nystartade företag i behov av riskkapital i den tid då marknaden blir allt försiktigare. Därför bör Almis mandat utökas till att också omfatta möjligheter till en högre investeringstakt, och kravet på 50-procentig motfinansiering från privata investerare temporärt slopas. Detta, kombinerat med någon form av krisstöd till egenföretagare, är de kortsiktigt viktigaste åtgärderna.

Hållbara lösningar

De ökade kostnaderna för företagen måste kopplas även till långsiktigt mer hållbara lösningar. Regeringen bör ge möjlighet till långa lån – 10 till 30 år – som är statligt garanterade och har en räntekostnad strax ovanför den ränta staten betalar. Lån som företagen kan använda för att lösa in mer kortsiktiga och dyrare krislån. Liknande initiativ har tagits i en rad andra länder (Frankrike, Italien, Israel, Japan och Schweiz). Den företagsakut som nu föreslås med mandat att ställa ut garantier som täcker 70 procent av företagens lån är möjligen en bit på väg. Affärsbankernas kreditbedömningar kommer dock att styra och det är tveksamt i vilken utsträckning sysselsättningsintensiv enklare tjänsteverksamhet kan ta del av dessa lån.

Som visats av Lindbeck-kommissionen och Globaliseringsrådet är kriser också något som underlättar genomförandet av reformer som annars kan vara kontroversiella.

Likaså är det viktigt att politikerna nu tar sig an det uppdämda reformbehov som finns i svensk ekonomi vad gäller bland annat matchningsproblem på arbetsmarknaden, utbildningssektorn, infrastruktur, uppskalning av mindre företag med mera. Som visats av Lindbeck-kommissionen⁴ och Globaliseringsrådet⁵ är kriser också något som underlättar genomförandet av reformer som annars kan vara kontroversiella.

Ovanstående åtgärder kommer att ha statsfinansiella konsekvenser. I dagsläget är det dock inte meningsfullt att prioritera en balanserad budget eller att hålla statsskulden konstant. Statsfinansiella konsekvenser följer även av företagsnedläggningar och stigande arbetslöshet. Däremot är det viktigt att de policyverktyg som används är så flexibla att de kontinuerligt kan omprövas och vid behov avslutas. Blicken bör ligga 18-24 månader framåt och ambitionen vara att budgeten då åter balanseras.  

Och framtiden då?

Även om den globala ekonomin inte hamnar i en depression kommer pandemin sannolikt att leda till en djup recession.

Coronakrisen riskerar att leda till en nedgång av ett slag som vi inte sett sedan 1930-talet, hur vi landar är dock avhängigt av den ekonomiska politiken. Även om den globala ekonomin inte hamnar i en depression kommer pandemin sannolikt att leda till en djup recession.

Krisen leder rimligen också till en nedgång i globaliseringen, bland annat genom att globala värdekedjor i högre utsträckning ersätts med regionala. I Tyskland förefaller medelstora företag (så kallade Mittelstand) inte vara lika berörda av krisen, vilket delvis förklarats av en högre grad av regionala leverantörer. Tekniken kan förväntas bidra till detta genom mer avancerad 3D-printing och liknande så kallad additiv tillverkning.

Det går inte att bortse från att protektionistiska strömningar kan försöka utnyttja krisen för sina syften. En viktig uppgift för politiken är därför att bemöta detta på ett tidigt stadium. Protektionism var en faktor som låg bakom depressionen på 1930-talet, och i spåren följde förskräckande politiska omvälvningar. Men läget försvåras av att det senaste decenniet präglats av att globaliseringen allt mer ifrågasatts; handelskriget mellan stormakterna har eskalerat, en rad icke-tariffära hinder har införts och brexit har genomförts. Enligt Global Trade Alert⁶ har drygt 650 nya handelshinder införts sedan 2009, medan endast cirka 160 åtgärder bidragit till att underlätta för internationell handel. Och coronakrisen  får inte bli en ursäkt för att andra viktiga internationella åtaganden, exempelvis på klimatområdet, sätts på undantag.

Även positiva resultat

Samtidigt kommer sannolikt krisen föra med sig positiva förändringar. Digitala lösningar kommer att bli allt vanligare och det är möjligt att gigekonomin lyfter till en ny nivå. Idag uppskattas omkring 10 procent av svenskar i arbetsför ålder vara verksamma som giggare, en andel som kan komma att öka om inkomsterna blir lägre och arbetslösheten tilltar. Nya affärsmodeller kan förväntas växa fram i efterdyningarna av coronakrisen.

En del beteendeförändringar blir förmodligen permanenta. Tidigare, men då vid mer begränsade kriser som utdragna strejker, har det visat sig att en ansenlig andel individer håller fast vid sitt krisbeteende även efteråt. Coronakrisen kommer sannolikt göra oss mer förtrogna med olika digitala lösningar för möten, kontakter med vården, myndigheter och en del andra aktiviteter. Hemarbete kanske visar sig förenat med en högre produktivitet, vilket kommer att ändra arbetsgivares inställning och också ge ändrade resvanor. På så vis kan krisen också innebära en gigantisk kompetenshöjande process.