Myten om det offentliga goda

Även staten och politiken befolkas av människor, med människors brister och egna intressen

Foto: Roland Magnusson.

Foto: Roland Magnusson.

Man kan inte utgå ifrån att ”politik” och ”myndigheter” alltid är de goda krafter som framgångsrikt korrigerar marknaders girighet. Den offentliga makten utövas även den av människor med människors svagheter, däribland behov av grupptillhörighet i de kulturer där de verkar. Det är åter dags att avmystifiera de offentliga institutionerna – de företräder mer än ”allmänintresse”, skriver Hans Bergström.

Av Hans Bergström

Publiceras i Kvartal vol. 2 2016, online: 2016-08-21

I korthet

  • I den nationalekonomi som var dominerande i Sverige fram till 1980-talet, togs ofta för givet att politiker och offentliga byråkratier alltid drevs av ”allmänintresset”.
  • Public choice-skolan ifrågasatte denna bild. Den belyste svårigheterna med politiska beslutsprocesser och visade att sambandet mellan åtgärd och effekt ofta är osäkert. Såväl politiker som byråkratier drivs av egna motiv som inte nödvändigtvis överensstämmer med ”allmännyttan”.
  • Myndigheter skyddar sina revir och avgränsar sina perspektiv. De politiska partierna, å sin sida, verkar på en politisk marknad präglad av konflikt mellan strategiska mål och programmål.
  • Tilltron till statens förmåga skiftar över tid. I varje fas finns en tendens att gå för långt i tilltro till antingen politiken/byråkratin eller marknaden. En mer genomtänkt analys säger att båda behövs men även har sina brister.
  • Just nu råder i Sverige övervägande misstro mot marknader och stor tilltro till hårdare regleringar. I denna fas behöver Public choice-skolan återupplivas för att avmystifiera staten och politiken.

Minns någon Public choice-skolan? Det var en samhällsvetenskaplig riktning som illusionsfritt analyserade handlingslogiken hos politiker och offentliga byråkratier. Med utgångspunkt från positivistisk politisk teori (”Vad är?”) avslöjade den falskheten i det tidigare postulatet att normen för offentligt beslutsfattande – att hävda ”allmänintresset” – utan vidare kunde ses också som en empirisk beskrivning av offentlig maktutövning.

I den nationalekonomi som kom att bära Keynes namn, och som i Sverige dominerade fram till början av 1980-talet, togs ofta för givet att politiker alltid drevs av intresset för helheten och att beslut och regleringar så tillkomna även främjade goda utfall. Samma antagande gjordes rörande projekten under ”de stora programmens tid” i Sverige.[1] 

Public choice – i dess många varianter – ifrågasatte denna beskrivning av det offentliga. Tre av dess grunddrag var dessa:

1. Det finns ”policy failures” lika väl som ”market failures”.

2. Motiv och handlingslogik hos offentliga aktörer är ofta andra än de deklarerade.

3. Staten är ingen organism utan fylld av individer, med individers brister och egenheter.

Policy failures

Man kan inte utgå ifrån att ”politik” och ”myndigheter” alltid är de goda krafterna, som framgångrikt korrigerar marknaders girighet och negativa externaliteter. Kenneth Arrow visade med sitt ”omöjlighetsteorem” att det inte finns något konsistent sätt att överföra väljarnas preferenser till politiska beslut med tillämpande av majoritetsregeln; förslag A kan vinna majoritet över förslag B, som kan nå majoritet över förslag C, som kan nå flertal över förslag A![2] Mancur Olson tydliggjorde i ”The logic of collective action” att ojämvikt i organiseringen av intressen i ett samhälle kan vrida det politiska beslutsfattande bort från det långsiktiga allmänintresset.[3] Gordon Tullock och Anna O. Kreuger visade att det pågår en omfattande ”rent seeking”, genom vilken starka intressen drar på statens makt och resurser.[4]

Politiker är inte maktlösa, men deras beslut får regelbundet andra effekter än de trott sig kunna åstadkomma.

Nästa översättningsmekanism, från beslut till verklighet, är än mer komplicerad. Det var därför Gudmund Hernes, forskargiganten bakom den norska maktutredningen, myntade uttrycket ”avmakt”. Politiker är inte maktlösa, men deras beslut får regelbundet andra effekter än de trott sig kunna åstadkomma.[5]

En tidig, ytterst illustrativ, studie på detta tema var statsvetaren Aaron Wildavskys ”Why it´s amazing that federal programs work at all”.[6] Wildavsky belyste hur olika byråkratier och deras regionala utposter regelmässigt blockerar varandra. Om fem oberoende aktörer måste ställa upp för att ett beslut ska implementeras kraftfullt, och var och en av dem är till 80 procent positiv till projektet i fråga, kan sannolikheten för ett positivt utfall beräknas till 33 procent (0,8 upphöjt till 5). Till detta kommer att en viss ”reform” kan visa sig ha varit illa genomtänkt även om den mellanliggande byråkratin genomför den fullt ut, helt enkelt för att den bygger på felaktig analys av verkligheten. Löfven-regeringens ”trainee-jobb”, starkt utbasunerade i valrörelsen år 2014, är ett av många exempel.

Dolda motiv

Inte nog med att politiskt beslutsfattande kan vara svårt, genomförandet av beslut komplicerat och sambandet mellan åtgärd och effekt i verkligheten ofta osäkert. Härtill kommer att både politiker och byråkratier har egna motiv och tendenser som inte nödvändigtvis överensstämmer med ”allmännyttan”. 

Myndigheter tenderar att skydda sina revir och avgränsa sina perspektiv. Exempel på detta är legio. Skatteverket driver till exempel positioner som är rent fiskalt bestämda, utan nämnvärd hänsyn till företagandets vidare samhällsnytta. Vad som av Ansvarskommittén och många andra iakttagare har beskrivits som ”stuprörstänkande” präglar myndighetssfären även i Sverige.[7]

’Dagordningskampen’ – att förmå ställa de frågor i centrum i vilka det egna partiet redan har ett överlägset förtroende – gör att man snarare söker problem för att motivera sina invanda lösningar än lösningar på verkliga problem.

Myndigheter ägnar sig också i hög grad åt vad statsvetare benämner ”normutfyllnad”. De politiska besluten är i regel alltför vaga för att räcka som lagtolkning. Myndigheter fyller ut innehållet med diverse riktlinjer, ”Allmänna råd” et cetera, som får lags verkan när de tillämpas av myndigheter och domstolar med makt. Sådan normutfyllnad ger betydande utrymme för de kulturer och det ”group think” som utvecklats över tid inom en myndighet. Mycket talar för att den svenska skolan hade befunnit sig i bättre skick än i dag om Skolverket över huvud taget inte existerat under de senaste 50 åren som motor för den pedagogiska ”progressivismen” (Hans Löwbeer blev generaldirektör för dåvarande Skolöverstyrelsen år 1964).

De politiska partierna verkar på en politisk marknad med sina särskilda styrmål och sin egen rationalitet. För en partiledning gäller, i prioritetsordning:

a)    Håll ihop det egna partiet! Om partiet spricker skadas ”rörelsen” permanent och ledningen kommer att avsättas.

b)    Vinn val!  ”If winning is not everything, losing is not anything.”

c)     Sök allianser! Om ett parti saknar egen majoritet, vilket gäller för alla i svensk politik numera, måste det bygga koalitioner för att få inflytande.

Dessa tre mål är strategiska, det vill säga de bildar förutsättningar och restriktioner för det som i teorin borde vara ett partis stora mål: programförverkligande genom handling från den exekutiva makten. Varje partiledning upptas av att hantera målkonflikter, dels mellan strategiska mål och programmålet, dels mellan de strategiska målen inbördes. Dessa målkonflikter har även en tidsdimension; maximering av ett mål i dag kan försvåra uppnåendet av ett annat mål senare.[8] Klassiskt är att sättet att vinna val kan minska förmågan att framgångsrikt behärska exekutiven och bygga allianser med andra.

’Skatteverket tillstyrker i sitt remissyttrande’, brukar det sägas och skrivas, när det i själva verket var en tidspressad handläggare som råkade få uppdraget och fick yttrandet godtaget av en verksledning som upptogs av helt andra frågor den dagen.

Allianser kan tvinga fram stora avvikelser från programmålen, som när kärnkraftsanhängarna Stefan Löfven och Anna Kinberg Batra kommer överens om att kärnkraften ska avvecklas, inte för att de båda bedömer att detta är bäst för Sveriges långsiktiga framtid, utan för att en S-allians med Miljöpartiet och en M-allians med Centern gör det maktpolitiskt önskvärt. Små partier kan på så sätt erövra ett oproportionerligt inflytande över politiska beslut. Majoritetens vilja får inte slå igenom. Omsorgen om landet får vika.

Partiledningar ger ofta de strategiska målen överordnad vikt i förhållande till programmålen, trots att det i teorin borde vara tvärtom. Med en alltmer rörlig väljarkår och med hetsande massmedier uppstår en ökad nervositet i politiken. Partiledningar jagas av att hålla sin ställning i opinionsmätningar mellan valen, att söka de vinnande valfrågorna, att förhandla även under utpressning för att bevara en skör maktposition. ”Dagordningskampen” – att förmå ställa de frågor i centrum i vilka det egna partiet redan har ett överlägset förtroende – gör att man snarare söker problem för att motivera sina invanda lösningar än lösningar på verkliga problem.

Detta förklarar varför även en företagsvänlig politiker som Stefan Löfven nu tycks gå in för att främja en stor ideologisk strid inför valet år 2018 om företagande i tjänstesektorn, med över 6 000 företag inom vård/skola/omsorg. En sådan enbart ideologisk socialistisk strid stämmer dåligt överens med vad Löfven är känd för: pragmatism, förståelse för företagandets villkor, vilja att bryta blockpolitiken. Men kampanjen fyller vissa strategiska mål: Den håller ihop partiet och dess aktivister inför kongressen år 2017. Den säkrar Vänsterpartiet som del av maktbasen. Genom en stor ideologisk vänster-högerstrid avleder den också intresset från de sakdimensioner som är extra svåra för regeringen och socialdemokratin, främst invandringspolitiken samt den växande bristen på trygghet skydd mot brott, i Sverige.  

Det rör sig om ett spel på den politiska marknaden, inte om ett sakligt behov.

Staten fylls av individer

Inom samhällsvetenskapen finns en grundregel som benämns ”metodologisk individualism”. Man måste kunna återföra beslut och beteenden till handlande individer – visserligen inom institutionella ramar, men likväl individer. Att bara allmänt tala om organismer etablerar inte klara länkar för hur en process har gått till. ”Skatteverket tillstyrker i sitt remissyttrande”, brukar det sägas och skrivas, när det i själva verket var en tidspressad handläggare som råkade få uppdraget och fick yttrandet godtaget av en verksledning som upptogs av helt andra frågor den dagen. ”En rapport har överlämnats till regeringen”, påstås det – men i regeringskansliet är det de yngsta och mest oerfarna som brukar ta emot sådana rapporter från till exempel en myndighet; rapporterna begravs ofta i kansliet och når sällan departementsledningar upptagna av att simma i ett vatten upprört av mediestormar.[9]

De underliggande föreställningarna om samhället och politiken skiftar som långvariga vädersystem, ofta påverkade av något dramatiskt som föregått dem och alstrat dem.

Även hos de politiska partierna måste beslut återföras till individer. De verkar på en politisk marknad, men det finns utrymme för alternativ handling. Individer i en strategisk position i ett avgörande moment kan göra skillnad. Verkligt ledarskap handlar om att ha styrkan att bryta det fenomen som den franske 1800-talspolitikern Ledru-Rollin lär ha formulerat: ”There go the people. I must follow them, for I am their leader.” Annorlunda uttryckt: En stark ledare kan i vissa avgörande moment ha styrkan att vidga gränserna för vad som är möjligt.

Tre exempel på svagt ledarskap, i denna mening:

1.     David Camerons beslut år 2013 att utlova en folkomröstning om brittiskt utträde ur EU efter nästa val. Beslutet var kortsiktigt smart enligt den politiska marknadens styrmål. Han enade sitt parti, som stod starkt splittrat i sakfrågan, och lade därmed också grunden för att kunna bli omvald som premiärminister i valet år 2015. Men det skedde på bekostnad av landets långsiktiga intresse.

2.     Stefan Löfvens beslut att bevilja Jonas Sjöstedt vetomakt över centrala delar av regeringspolitiken. Sant är att Fredrik Reinfeldts oansvariga avgång på valnatten år 2014 ställde Löfven inför en situation där det inte fanns någon att tala med på den borgerliga sidan. Löfvens enda möjlighet att erövra och utöva regeringsmakten efter partiets ökenvandring i opposition var att få Vänsterpartiets stöd för sin budget. V-ledaren Sjöstedt ställde ett ultimativt villkor: en utredning om förbud mot företag inom hela tjänstesektorn vård/skola/omsorg. Löfven gav efter. Det är viktigt att se att det var det politiska maktmålet och inte något sakligt behov som avgjorde. Likväl kunde Löfven ha accepterat en utredning, utan att senare binda sig så hårt för dess förslag.

Löfven kunde också ha satsat på en ensam S-regering, med hänvisning till insikten att kärnkraftens bevarande, försvarets upprustning och migrationspolitikens skärpning var alltför viktiga angelägenheter för Sverige för att fördröjas eller blockeras av ett Miljöparti som stod för motsatta positioner. Han kunde ha testat hur mycket Sjöstedt tål av kallt stål, genom att vägra ge Vänsterpartiet plats så långt inne i departementens budgetprocess som nu är fallet (ännu, vad jag sett, inte beskrivet av någon journalist). Han kunde vidare, för Sveriges bästa, ha verkat ännu starkare för en modig stor koalition S/M.

I maj 2016 kunde Löfven ha gått till talmannen och bett om en ny runda i regeringsfrågan, mot bakgrund av S/Mp-koalitionens uppenbara svårigheter att fungera och vice statsministerns avgång ur regeringen. Han gjorde inget av detta, utan följde i stället minsta motståndets lag i varje moment. Det gör Löfven till en politiker av Ledru-Rollins och David Camerons slag, som gör det givna för att bevara makten för stunden, men inte det modiga och långsiktigt mer ansvarsfulla.

Hur tänker sig Löfven nu att den blocköverskridande regering han sagt sig vilja se ska kunna komma till stånd efter nästa val, om han samtidigt medvetet drar i gång en ny stor ideologisk strid inför detta val, av motsvarande dignitet som löntagarfondsstriden, i syfte att skapa en hård blockmotsättning vänster-höger? Kommer tid kommer råd, tänker väl Löfven. Ansvarigt ledarskap är det inte. 

3.     Anna Kinberg Batras beslut att mekaniskt hålla fast vid Decemberöverenskommelsens paradigm, trots att hon dödförklarat överenskommelsen som sådan. Hon fortsatte driva linjen att den ”konstellation” som är störst ska regera. För denna mandatperiod har hon gått in för att stärka Jonas Sjöstedts inverkan på svensk politik genom att kräva att V ska vara med på regeringens budget. Moderatledaren understödjer alltså vänsterns utpressningsmakt! Märkligt.

Varje oförvillad iakttagare kan se att det med ett Sverigedemokratiskt parti på runt 20 procent finns två alternativa regeringsmöjligheter framöver. Den ena är att man erkänner att SD är en del av den parlamentariska ekvationen, lika väl som Vänsterpartiet (f.d. kommunisterna). Den andra möjligheten är att man bryter blockpolitiken. Det leder fram till alternativet stor koalition, S/M.

Programmet för en sådan koalitionsregering är i grunden enkelt och givet. Man får lägga olika ideologiska projekt åt sidan och koncentrera sig på att återupprätta statens kärna: kontroll av gränsen, försvar av nationen, återupprättande av polisens förmåga, värn av en koldioxidfri elförsörjning genom kärnkraften, bästa möjliga hantering av den redan tagna omfattande invandringens verkningar, goda tillväxtvillkor genom ökat bostadsbyggande och en skola med återställd ordning och kunskapsriktning. S och M skulle sakligt sett lätt kunna enas kring ett sådant fokuserat program. Det skulle hälsas med lättnad och förtroende av näringslivet och en stor majoritet av svenska folket.

Kinberg Batra hade kunnat få till stånd en sådan stor koalition om hon kommit med erbjudandet till Löfven under hösten/vintern 2015. Då förelåg ett av dessa sällsynta avgörande moment då historien stod öppen för ledare med initiativkraft. När ingen sådan ledare med mod trädde fram, förflyktigades momentet.

Motargumentet att en stor koalition skulle riskera att försvaga demokratin håller inte. Kvar i opposition skulle stå Centern, Liberalerna, Miljöpartiet, Kristdemokraterna, Sverigedemokraterna och Sjöstedts vänster. Inte bleve detta en demokrati utan livlighet.

Motivet är uppenbart och har inget att göra med ”allmänintresse”: den moderata partiledningen befarar att en stor koalition med Socialdemokraterna skulle minska partiets väljarstöd genom att Centern och Liberalerna fick ökat spelrum i fri opposition. Detta kunde också komma att beröva Moderaterna den självklara position partiet nu innehaft sedan Carl Bildts tillträde som statsminister år 1991 – under 25 år – att vara de borgerligas ledarparti. Det handlar om partiegoism, inte om Sveriges bästa. Begripligt, men inget att försköna.

Åter överslag i statstro

De underliggande föreställningarna om samhället och politiken skiftar som långvariga vädersystem, ofta påverkade av något dramatiskt som föregått dem och alstrat dem.

På 1950-talet fanns i svensk väljaropinion en betydande misstro mot staten, dess gränser och regleringar. En orsak var säkert att de stora generationerna ännu hade känsla för sparsamhet och räddes övermod. En anledning var nog också det näraliggande minnet av ransoneringar och annan statlig övermakt under kriget och åren därefter.

Sedan åtta år lever vi nu åter med en våg av misstro mot marknader och närmast obegränsad tilltro till hårdare regleringar. Det är lätt att se en huvudorsak: konkursen för Lehman-Brothers år 2008 och den världsvida finanskrisen i dess spår.

På 1960-talet föll försiktigheten. Den starka tillväxten och modernitetens kraft bidrog till en nästan hämningslös tro på ”de stora programmen”, med statliga beslut. Till denna anda bidrog även tidens modeekonomer, som John Kenneth Galbraith.

1970-talet blev det årtionde då övermod följdes av stora bakslag, med ”stagflation” som kännemärke – den samtidiga existensen av hög inflation och hög arbetslöshet. I den moderna, upplysta, rationellt centralplanerande eran skulle detta inte kunna hända, enligt keynesianerna. Fram växte nu en mer kritisk hållning till statens förmåga, inte minst i samhällsvetenskapen. Staten behöver självregleras av normer, hävdade i Sverige SNS-ekonomerna. New public management började framträda som reformrörelse för vad som uppfattades som en trög offentlig byråkrati, okänslig för medborgarnas servicebehov.

1990-talet kom att domineras av det dramatiska sammanbrottet för hela det östeuropeiska kommunistblocket. Ingen kunde rimligen hävda att central planhushållning visat sig överlägsen en öppen marknadsekonomi. Tankar om valfrihet och avreglering fick vind i seglen, långt in i socialdemokratins led. Den svenska maktutredningens analys av ”den maktlösa medelklassen”, ställd inför offentliga monopol, spelade stor roll.[10] Den svenska ekonomiska krisen åren 1990-92 gav täckning för strukturreformer, däribland långtgående avregleringar.

Sedan åtta år lever vi nu åter med en våg av misstro mot marknader och närmast obegränsad tilltro till hårdare regleringar. Det är lätt att se en huvudorsak: konkursen för Lehman-Brothers år 2008 och den världsvida finanskrisen i dess spår. Banker har blivit ett skällsord. Inga gränser finns längre för hur mycket legitim makt som Finansinspektionen kan ta sig (i Sverige såsom i USA). Marknader, vinst och ”spekulation” har i växande grad blivit problemet – politik, myndigheter och regleringar alltid lösningen.

I varje fas av det här slaget finns en tendens till överslag; man går för långt i tilltro till antingen politiken/byråkratin eller marknaden. En mer genomtänkt analys säger förstås att båda behövs men att båda har brister; det finns ”market failures” men också ”policy failures”. I bästa fall främjar företag samhällsnytta genom att de bästa växer – och politiken allmännytta genom goda ramar för marknaden och framsynt agerande i frågor som kräver kollektiva lösningar (rättsskyddet inte minst). I sämsta fall kan amoraliska aktörer störa marknader och politikens intressespel driva bort från vad som långsiktigt gynnar landet. Det behövs en klok balans mellan det offentliga och företagandet – med insikt om båda systemens styrkor och svagheter. 

Balansen är allvarligt rubbad sedan några år, med en naiv övertro på staten som företrädare för ”det goda”. I Sverige, i synnerhet, tillskriver medierna genomgående myndigheter de goda avsikterna, företag de illasinnade. Partier avkrävs program och planer, utan nämnvärd kritisk distans till sådana planers realism och till den avdrift, ”avmakt” med norska maktutredningen, som oftast sker på vägen. Företag och ägare på marknaden beskrivs som ”kortsiktiga”, trots att det i själva verket inte finns något så kortsiktigt just nu i Sverige som politiken själv. Marknadens aktörer, familjer och hela det civila samhället efterfrågar i själva verket långsiktigt ansvarstagande och stabila spelregler, medan de politiska aktörerna inte levererar någotdera.

I denna fas finns ett starkt behov att återuppliva ”Public choice-skolan”. Dess stora bidrag är att avmystifiera staten och politiken. Den offentliga makten utövas även den av människor med människors svagheter, däribland behov av grupptillhörighet i de kulturer där de verkar. Den rymmer vidare en institutionell handlingslogik som inte bara har ”allmänintresse” för ögonen, utan lika mycket byråkratiers avskärmning och partiers maktspel.

Hans Bergström är docent i statsvetenskap, ledamot av IVA samt f.d. chefredaktör och ansvarig utgivare för Dagens Nyheter.

 

Noter

 

[1] Björn Wittrock & Stefan Lindström, ”De stora programmens tid” (Akademilitteratur 1984). 

[2] Kenneth Arrow, “Social choice and individual values” (John Wiley & Sons 1963).

[3] Mancur Olson, “The logic of collective action” (Harvard University Press 1965).

[4] Anne O. Kreuger, “The political economy of the rent-seeking society”, The American Economic Review, 64:3, s. 291–303 (1974). Gordon Tullock, “The economics of special privilege and rent seeking” (Kluwer Academic 1989). 

[5] Norska maktutredningens slutrapport “Makt og demokrati”, NOU 2003:19.

[6] Aaron Wildavsky & Jeffrey L. Pressman, “Implementation: How great expectations in Washington are dashed in Oakland, or, Why it´s amazing that federal programs work at all” (University of California Press 1979).

[7] Ansvarskommitténs slutrapport, SOU 2003:123.

[8] Gunnar Sjöblom, ”Party strategies in a multiparty system” (Studentlitteratur 1969). Om tidsdimensionen, se Hans Bergström, ”Rivstart” (Tiden 1987).

[9] Hans Bergström, ”Vem leder Sverige mot framtiden? Om förutsättningarna för strategiskt politiskt beslutsfattande” (SNS 2006).

[10] Svenska maktutredningens slutrapport ”Demokrati och makt i Sverige”, SOU 1990:44.