Så kan Sverige tillämpa New York-modellen mot brottsligheten

Nolltolerans är mer än bara batonger

Foto: Mostphotos

Foto: Mostphotos

Av Olle Wästberg

Publiceras i Kvartal vol. 4 2017, online: 2017-11-13

New Yorks seger mot brottsligheten är världskänd. I Sverige kallar vi metoden för nolltolerans, och förknippar den med hårda straff för minsta förseelse. Men polisarbete enligt New York-modellen innebär också en rad så kallade mjuka värden, som bättre arbetsvillkor, karriärmöjligheter för minoriteter och stora mänskliga vinster. Olle Wästberg, tidigare svensk generalkonsul i New York och tidigare riksdagsledamot för Folkpartiet liberalerna, om vad Sverige konkret kan lära av New York.

– Gå inte mellan avenyerna på gator med träd. Då kan du bli rånad. Och gå aldrig till Times Square.

I korthet

  • I New York lyckades man besegra kriminaliteten. Sedan 1990-talet har brottsligheten sjunkit med 80 procent.
  • Färre brott ger inte bara trygghet. Det är också humanitärt. Med de forna nivåerna hade mer än 10 000 fler människor dödats och 15 000 fler kvinnor våldtagits.
  • NY har mer än dubbelt så många polisanställda som hela Sverige, på mycket mindre yta. Dessutom har man gjort en stor satsning på modern teknik.
  • Höga löner gör polisyrket attraktivt. I NY är det inte ovanligt att en polis tjänar motsvarande 70 000 kronor i månaden.
  • Att bekämpa vardagliga ordningsstörningar höjer livskvaliteten för invånarna, men hjälper också i kampen mot grövre brott, då samma individer ofta är skyldiga.
  • Små polisdistrikt och lokalt förankrade poliser – gärna med samma etniska bakgrund som invånarna – ger den insyn som krävs för att motverka brott. Närmare halva poliskåren har i dag minoritetsbakgrund.
  • Svensk polis går tyvärr i motsatt riktning. Centralisering, lågt ansvarsutkrävande och oattraktiva arbetsvillkor är några av sakerna som måste ändras.

Rådet fick jag av en bekant första gången jag var i New York, på 70-talet. New York var härjat av brottslighet. I TV-serien ”The Deuce” på HBO Nordic  kan man nu följa hur det var: Rån, gangsterligor, bordeller, prostitution.

Allt detta är borta. Sedan 1990 har den allmänna brottsligheten gått ner med 80,7 procent. Just rånen har minskat med 84,5. Och antalet mord med 85,2 procent. Bordellerna är borta och gatuprostitution syns inte till.

New York-polisen har haft många besök av svensk polis och svenska beslutsfattare. Men de har knappast lärt sig något. För att fatta vad vi skulle kunna lära oss i Sverige måste man gå igenom vad som hänt.

Under den demokratiske borgmästaren David Dinkins börjades 1990 en satsning på flera poliser. Poliserna blev också mer välavlönade. I dag i New York har en nyanställd polis en lön på motsvarande 37 000 kr i månaden. Den som varit anställd i fem år och har normal övertid får närmare 70 000 svenska kronor i månaden. Skatterna är lägre och hälsovård och pensionsvillkor mycket förmånliga.

Det andra steget i utvecklingen kom 1994 då republikanen Rudolph Giuliani blev vald till borgmästare efter en valkampanj som mest handlat om säkerhet och brottsbekämpning. Giuliani utsåg den tidigare chefen för tunnelbanepolisen Bill Bratton till polischef.

Polischefen stoppade plankare

Som chef för tunnelbanepolisen satsade Bratton på att ta fast plankare. Dessa dömdes av jourdomstol till böter. Men man visiterade dem och det visade sig att var femte antingen var efterlyst eller hade narkotika på sig. Och var tionde var beväpnad. Det var första steget till att minska antalet vapen i New York.

När Bratton blev polischef introducerade han CompStat – ett statistiksystem som fortfarande fungerar och där man vecka för vecka noterar antalet brott inom sju centrala kategorier. Statistiken är uppdelad på de 77 polisdistrikten och varje lokal polischef ställs till svars om brottsligheten ökar i distriktet. 

Varje vecka samlas samtliga lokala polischefer, och veckans statistik gås igenom. När jag var med på ett CompStat-möte rapporterades om flera bråk i ett polisdistrikt i Brooklyn.

De som främst har gynnats av den minskade brottsligheten är minoritetsgrupper och människor som bor i utsatta områden. Det utbryter sällan våldsamma gängbråk mellan Wall Street-bankirer, utan de flesta förövare av brott är i New York, som nästan överallt, människor som befinner sig i utkanten av samhället. 

CompStat har kritiserats för att de lokala polischeferna skulle försöka undvika att rapportera brott. Så var det också inledningsvis. Men nu är revisionen god, och den lokala polischefen har intresse av att inte granndistriktet bluffar.

Varje vecka samlas samtliga lokala polischefer, och veckans statistik gås igenom. När jag var med på ett CompStat-möte rapporterades om flera bråk i ett polisdistrikt i Brooklyn. Den lokala polischefen fick frågan om vad han skulle göra och svarade naturligtvis att han behövde mer resurser. Visst, sa New Yorks polischef, på måndag har du tio poliser till. Och den lokale polischefen visste att om det inte hjälpte, så var det inte resurserna det var fel på utan ledarskapet och att han då satt löst till. 

Just detta har varit svårt att ta till sig för svenska besökare – att den som inte lyckas hålla brottsligheten nere helt enkelt kan få sparken. När Beatrice Ask var justitieminister insåg hon nog detta.  Paulina Neuding intervjuade henne i Neo 2012. Ask säger om NYC: ”Cheferna får också ta konsekvenserna när arbetet inte ger resultat. Det är vi dåliga på i Sverige.” Helt sant, men något sådant är inte på väg.

Fokus på brott som påverkar livskvaliteten

CompStat handlar inte om uppklarade brott utan om anmälda. Fokus blir därför på att förhindra brott, att minska själva brottsligheten. Att åstadkomma det handlar om flera olika saker: Stor polisnärvaro är det centrala. Också att snabbt kunna sätta in resurser när något händer. Sedan ska polisen också arbeta med att bygga upp legitimitet och social gemenskap. 

Det Bratton – med stöd av Giuliani – genomförde var ”The Broken Windows Theory”, utvecklad av forskarna James Wilson och George Kelling. Den går ut på att om ett fönster krossas och ingen lagar det så krossas det snart ett till och hela området går ner sig. Man satte därför tryck på företag och civilsamhälle att se till att områdena där de fanns var rena, snygga och fungerade. Och polisen kan också gripa folk för småbrott. 

Hade brottsligheten tio år senare legat kvar på samma nivå som när Giuliani tillträdde som borgmästare hade över 10 000 människor fler blivit dödade, närmare 15 000 kvinnor fler blivit våldtagna och cirka 800 000 familjer och affärsidkare fått sin tillvaro sönderslagen

Det viktiga i Giulianis och Brattons insats var att de lokala polischefernas ansvar, men också det som kallas quality-of-life-crimes – i Sverige ofta översatt till ”nolltolerans” – har spelat en roll.  Till exempel ville Giuliani bli av med bordeller och strippklubbar. Han hittade en lagparagraf som sa att ”oanständiga verksamheter” inte fick ligga inom en viss radie från skolor eller daghem. Polisen satte en passare på varje strippklubb och liknande och låg de inom radien kördes de omedelbart bort. Låg de utanför startade man ett nytt dagis.

Giulianis stora reformer innebar att brottsligheten vändes drastiskt. Enklast uttryckt: Hade brottsligheten tio år senare legat kvar på samma nivå som när Giuliani tillträdde som borgmästare hade över 10 000 människor fler blivit dödade, närmare 15 000 kvinnor fler blivit våldtagna och cirka 800 000 familjer och affärsidkare fått sin tillvaro sönderslagen genom stöld eller inbrott.

Det är svårt att se detta som annat än en humanitär gärning av mycket stora mått. Det var skälet till att jag – vilket man som före detta svensk riksdagsledamot har formell rätt till – 2005 nominerade Giuliani till Nobels fredspris.

Efter Giuliani blev Michael Bloomberg (2002-2013) borgmästare. Han fullföljde det Giuliani startat, men ökade fokus och flexibilitet. Nu finns närmare 100 poliser alltid i beredskap att rycka in om något händer eller om något polisdistrikt behöver tillfällig förstärkning.

Poliser är alltid redo

Varje polis i New York måste – helt oavsett arbetsuppgift och tjänsteställning – ha uniform hemma och kan beordras att ta på sig uniformen och gå ut. New York hade ett totalt strömavbrott 2003. Inom någon timme var närmare 35 000 poliser ute på gatorna. Bara två butiksinbrott skedde. Tryggheten var nästan total. Hissarna i de stora hotellen på Times Square stod stilla. Därför lyfte man ut sängar på torget så gästerna kunde vila – något som skulle betraktats som livsfarligt tio år tidigare.

Bill Bratton hade fått sparken som polischef av Giuliani – som tycks ha ogillat att Bratton fick äran för polisreformerna.

Under Bloomberg och hans polischef Ray Kelly kulminerade den omstridda metoden ”stop and frisk”. Den innebar att polisen hade rätt att stoppa vem som helst och visitera personen. Någon konkret misstanke behövdes inte. I praktiken var det nästan bara svarta och latinamerikaner – som är överrepresenterade i brottsstatistiken – som blev utsatta. Inte sällan beslagtog man vapen och narkotika, men när den nuvarande, vänsterradikale, borgmästaren Bill deBlasio bedrev sin valkampanj för fyra år sedan var en av hans huvudfrågor att ”stop and frisk” skulle avskaffas.

Bill Bratton hade fått sparken som polischef av Giuliani – som tycks ha ogillat att Bratton fick äran för polisreformerna. Men deBlasio återanställde honom. Och Bratton menade att ”stop and frisk” hade skapat en klyfta mellan invånarna i utsatta förorter och poliser. Därför var han helt med på att ta bort det.

Också under deBlasio har brottsligheten fortsatt att minska.  Antalet mord är det lägsta sedan 1950-talet. Mängden inbrott, rån och bilstölder har inte varit så låg sedan mitten av 60-talet. Och man har det lägsta antalet skjutningar sedan statistiken började på 90-talet.  Allt detta trots att invånarantalet ökat och trots att antalet mord förra året ökade i 25 av de hundra största amerikanska städerna.

Bortsett från ”stop and frisk” har inga polismetoder förändrats. Däremot har man nu satsat hårt på ”neighborhood policing”.  Polisen är lokalt förankrad i tämligen små distrikt. Det gör att poliserna ofta är igenkända och själva känner många i området. Det står i stark kontrast till den svenska centraliserande polisreformen.

Minoriteter har förtur till polisbildningen

Sedan omläggningen i början av 1990-talet har man också systematiskt försökt förändra sammansättningen av poliskåren så den bättre speglar den etniska sammansättningen i staden. New York har ju en större andel invandrare än Sverige. Nu får de sökande som kan kinesiska och arabiska förtur till polisutbildningen.

Den lokalt förankrade polisen gör att människor i utsatta områden mer naturligt vänder sig till polisen och att butiksägare söker stöd så fort något händer. Den opinion mot polisvåld – bland annat ”Black Lives Matter” – som funnits i USA har inte varit särskilt synlig i New York. 

Den lokala polisen är också kärnan i att man lyckats bekämpa gängvåldet. Lokala poliser – som dessutom talar de språk som är vanliga i ett område – vet som regel vilka det är som missbrukar eller säljer narkotika, vilket ju oftast är kärnan i gängkriminaliteten. Då har man kunnat fokusera på vissa individer och snabbt hitta skäl att gripa dem och få bort dem från gatorna.

Få brottslingar är beredda att vittna. Det har ofta varit svårt med bevisföringen när det gäller narkotikabrott, skjutningar och gängvåld. Men när det finns poliser som är integrerade i det område där verkar kan domstolarna ofta få ett tillräckligt underlag för att kunna döma.

Straffet för olaga vapeninnehav är också hårdare än i Sverige.

Skjutningarna i New York City har gått ner från 5 200 år 1993 till 998 förra året. Och fortsätter neråt. Minskningen av gängkriminalitet innebär en minskning i antalet skjutningar.

2015 inrättades en särskild ”Gun Violence Suppression Division” inom New York-polisen. En del av uppgiften är att hindra att vapen smugglas in i delstaten, som ju har ungefär samma vapenlagar som Sverige. Man har lyckats minska inflödet, vilket är märkligt. Mindre än en timme från New York ligger New Jersey som har gott om ställen där man fritt kan köpa vapen. Men genom att veta vilka som är sannolika smugglare och innehavare av illegala vapen har man lyckats. Straffet för olaga vapeninnehav är också hårdare än i Sverige.

Ljudsensorer mot skjutningar

En bakgrund till satsningarna mot skjutningar var att 80 procent av alla skjutningar aldrig polisanmäldes, om ingen blivit dödad. Samtidigt insåg man att den som har vapen och använder det är en potentiell mördare. Dock var det få som vågade vittna och de flesta åtalade blev frikända i domstolen.

Det gjorde att man för tre år sedan började en stark teknisk satsning. Polisen har 12 000 kameror över hela New York. Dessutom har man avtal med butiker som har kameraövervakning.

Viktigast är ”ShotSpotter”, tiotusentals små, närmaste osynliga, ljudsensorer som satts upp i de elva polisdistrikt där skjutningarna är vanligast. När ett skott avlossats tar det bara 30 sekunder innan man pejlat in exakt var det skett. Finns kameror i närheten sätter de i gång. Detta är basen för att man nu vet hur omfattande skjutningarna är, och att man i långt högre utsträckning lyckas få fast gärningsmännen.

Jag berättade för Kenneth Corey, en av de högsta cheferna på NYPD, om brottsutvecklingen i utsatta förorter i Sverige och frågade om han kunde ge oss något råd.
– You have to connect cops and community!

Sedan 2012 har New York närmare 5 000 färre poliser. Att man kunnat genomföra denna minskning beror i hög grad på satsningen på teknologi.

Detta borde vara en lärdom också i Sverige. Vi satsar nu mycket pengar på polisen, men många platser på polisutbildningen står tomma. Då borde pengarna kunna användas till modern teknologi.

Jag berättade för Kenneth Corey, en av de högsta cheferna på NYPD, om brottsutvecklingen i utsatta förorter i Sverige och frågade om han kunde ge oss något råd.

You have to connect cops and community!

Det blev hans svar. Och det överensstämmer ju med den satsning New York-polisen nu gör.

Vad Sverige kan ta efter

Ska vi dra slutsatser av framgångarna med brottsbekämpning i New York är det ett antal saker som är viktiga:

1. Koncentrationen på att förhindra att brott begås

Det är den viktigaste sociala åtgärden. Både för att man får färre brottsoffer och färre brottslingar. I New York har sex fängelser stängts och inte på årtionden har så få suttit i fängelse. Förre brott innebär ju färre brottslingar. Få blir bättre av fängelsevistelse och amerikanska fängelser är direkt inhumana. Att ha kunnat föra en politik som minskar antalet förövare är en del i den humanitära insatsen.

2. Många poliser

Det finns idag 34 450 poliser samt 4 500 av polisen anställda ordningsvakter, 2 600 trafikvakter och 5 000 vakter på skolor.  Dessutom 18 000 kontorsanställda. Det ska jämföras med att vi har 28 500 anställda inom polisen i Sverige. Av dessa är
20 000 poliser. Och Sverige är ju ett glest land. 

När jag själv bodde i New York bodde ett svenskt par i närheten på Upper East Side. De hade just fått ett barnbarn, och kvinnan i familjen skulle ringa hem till Sverige mitt i natten. Då börjar man med att slå 011 på telefonen. Men hon missade och slog larmnumret 911. Misstag, sa hon och lade omedelbart på luren. Mindre än tio minuter senare ringde det på familjens dörr. En polis stod utanför när maken öppnade. Nej, det var ett misstag, sa han. ”We want to see the lady,” sa polisen. Det är skillnad mot svensk glesbygd där det kan dröja ett dygn innan polisen infinner sig när ett brott begåtts.

3. Praktisk polisutbildning och bra löner

I New York är den teoretiska polisutbildningen ett halvår. I Sverige är det en flerårig högskoleutbildning. Den nyutexaminerade polisen får sedan gå med kollegor och få praktisk kunskap och erfarenhet på fältet.

En gång när jag lyssnade på ett CompStat-möte redovisade en lokal polischef kraftigt ökad knarkförsäljning i ett kvarter i The Bronx. Då sände polisledningen dit 20 elever från polisutbildningen som i uniform fick ställa sig i varje gathörn samtidigt som polisbilar cirkulerade. På två dagar hade man totalt stört ut langningen.

Dessutom får en polis i New York lön från det han antagits på polisskolan. Så var det tidigare i Sverige och jag var själv – som statssekreterare i Finansdepartementet – ansvarig för att lönen ersattes med studiemedel. Naturligtvis logiskt, men har gjort utbildningen mindre attraktiv.

Nu är de flesta överens om att poliser borde ha högre lön. Men ingenting har hänt. I New York är det attraktivt att bli polis, och lön och sociala förmåner spelar naturligtvis en viktig roll.

4. Satsning på teknik

Att sätta upp ljudsensorer är ju en enkel och ganska billig sak. Men det krävs också analyskapacitet och resurser att omedelbart sända ut folk. Det finns mycket att göra. Tidigare tog det flera dygn att analysera fingeravtryck, och för att ta fingeravtryck måste man ta in personen till en polisstation. Nu har alla poliser mobiler och plattor med avancerade appar. Bland annat kan man ta fingeravtryck på dem. Att få fram nya poliser i Sverige kommer att ta många år. Men att beställa avancerad teknologi bör gå snabbt.

Om ett område blir nedgånget, om unga män tillåts stå och urinera mot väggar, om klottret sprider sig så minskar känslan av trygghet.

5. Också livskvalitetsbrott bör bekämpas

Om ett område blir nedgånget, om unga män tillåts stå och urinera mot väggar, om klottret sprider sig så minskar känslan av trygghet. Behovet av vakter och kameror växer, hela samhället blir mer slutet. En del av den tillit som krävs för ett modernt och fungerande samhälle kräver att också det som kallas ordningsstörningar bekämpas. Det är motsatsen till offentligt subventionerade klotterplank ...

6. Löpande brottsstatistik

CompStat innebär att man redovisar brottsstatistiken varje vecka. Vem som helst kan gå in och titta på den på nätet

Dessutom kan invånarna prenumerera på statistiken i sitt bostadsområde, vilket leder till ett folkligt tryck på åtgärder om utvecklingen är dålig.

7. Lokalt förankrade poliser

Det är den viktigaste åtgärden – och ligger långt från utvecklingen inom den allt mer centraliserade svenska polisen. Poliserna ska vara många år i det område de är ansvariga för och området ska vara litet. På det sättet kan de bli igenkända och själva lära känna befolkningen.

Att man dessutom haft en etnisk rekrytering – 47 procent av alla poliser tillhör minoritetsgrupper – har bidragit till identifikation och också till viktiga karriärvägar.

Resurser sätts dessutom av för direkta kontakter. Två poliser i varje polisdistrikt är ”Neighborhood coordination officers”. De har inga andra uppgifter än att hålla kontakt med allmänheten, ta emot klagomål, vara ute i skolor. De kallar till offentliga möten dit alla medborgare är välkomna. Och på marknader finns det ofta ett stånd där poliser står och är tillgängliga. 

Polismetoderna sänkte brottsligheten

Det brukar inte sällan påstås att minskningen av brottsligheten i New York beror på annat än nya polismetoder. En del säger att det beror på bättre ekonomi. Men när ekonomin gick i botten och arbetslösheten ökade efter finanskraschen 2008 fortsatte brottsligheten ändå att sjunka. Andra säger att det beror på demografin. Liberalare abortlagstiftning skulle ha lett till att det finns färre i den ålder där flest brottslingar finns. Men i städer som Chicago och Washington där abortlagstiftningen och demografin ser likadan ut har brottsligheten ökat.

En annan invändning brukar vara att ”brottsligheten bara flyttat på sig”. Det är dock inte sant. Antalet anmälda brott har kontinuerligt minskat i samtliga 77 polisdistrikt i jättestaden. Sanningen är i stället att när brottslighet, till exempel narkotikaförsäljning eller prostitution, hela tiden störs blir den allt svårare att bedriva. 

Därför måste också vi i Sverige lära av New York.

I årets valrörelse inför borgmästarvalet i New York spelade brottsbekämpningen en underordnad roll. Det var – bortsett från terrorattacken några dagar innan valet – ett problem som i huvudsak var löst.

På St Mark’s Place ligger Museum of the American Gangster och i bottenvåningen en kopia av en gammal illegal bar. I Sverige har vi långt till att hänvisa gangstervälde till ett museum.

Olle Wästberg var svensk generalkonsul i New York 1999-2004 och generaldirektör för Svenska Institutet 2005-2010. Tidigare har han bland annat varit chefredaktör för Expressen (1993-1995) och riksdagsledamot för Folkpartiet (1976-1982).