Kanada väljer sina immigranter

Sverige och Kanada har gjort vitt skilda vägval i migrationspolitiken

 Foto: Mostphotos

Foto: Mostphotos

I svensk invandringsdebatt framhålls ofta Kanada som en förebild. Immigrationsreglerna är generösa, integrationen fungerar, vardagen konfliktfri och brett samförstånd råder. Bilden stämmer, men då nämns inte att Kanadas invandringslagar utgår från styrda kvoter, medvetet urval och krav på hederligt liv. 

Av Adam Cwejman

Publiceras i Kvartal vol. 4 2017, online: 2017-12-15

I korthet

  • Kanadas öppenhet mot invandrare framhålls ofta som ett ideal i svensk debatt
  • Men Kanadas migrationspolitik skiljer sig radikalt från den svenska, främst genom att landet aktivt väljer dem som får komma in. Detta gäller även asylflyktingar
  • Parlamentet i Ottawa sätter årligen huvudkvoter för ekonomiska inflyttare, anhöriginvandring och flyktingar, och ett poängsystem har skapats som ska säkra att nykomna har rimliga chanser på arbetsmarknaden
  • Migrationspolitiken präglas av förutsägbarhet, och har medfört stabilt samförstånd. Reglerna har skapat långsiktighet och ett med åren betydande inslag av invandrare
  • Sverige har i motsats till Kanada valt att lägga tyngdpunkten till en passiv migrationspolitik, som medfört starka svängningar, demografiska obalanser i strömmen av nykommande och skapat en infekterad invandrardebatt

I början av augusti var flyktingförläggningarna fulla och särskilda tillfälliga tältläger restes invid landsgränsen. 30 000 flyktingar hade strömmat in på några sommarmånader. Floden kulminerade när cirka 10 000 anlände på kort tid, många av dem illegalt. De var betydligt fler än vad mottagningsorganisationen klarade av, och tälten blev alltmer talrika. Många migranter hade redan flytt en gång till ett grannland och sökt asyl eller fått tillfälliga uppehållstillstånd där. Nu sökte de sig vidare igen.

Den ledande ministerns utspel hade varit en utlösande faktor för människoströmmen. Det hade tolkats som en inbjudan – landets dörrar var öppna för alla – och hörsammats. Av alltför många för nationen ifråga, det löfte som trotts vara givet vändes i sin motsats – migranter sändes tillbaka till det land de kommit ifrån och fått förstaasyl i.

En skildring från Sverige? Nej, flyktingarna var haitier, grannlandet USA och den ledande ministern hette inte Fredrik Reinfeldt utan Justin Trudeau. Kanadas premiärminister uttalade sig först på Twitter, men gjorde därefter avbön. En talesperson för Immigration and refugee board (IRB), den myndighet som handlägger asylärenden, förklarade för nyhetsbyrån Reuters att situationen ”uppenbarligen är ohållbar”. I Ottawas politik blev omsvängningen mer markerad än i Stockholm: Justin Trudeau gjorde ett nytt Twitterkonstaterande: ”Samtidigt som vi välkomnar och uppmuntrar nykomlingar, så är vi ett land med lagar”.

Möjligheterna att få stanna i Kanada för de haitier som redan sökt asyl i USA hade hela tiden varit obefintliga, eftersom det "Safe third country agreement" som slutits mellan staterna fungerar som EU:s Dublinförordning om första asylland.

Så lika men ändå så olika

På många sätt är Kanada och Sverige lika. Multikulturalism och en föreställning om att länderna tillhör en gränslös postnationell gemenskap har varit en del av överideologin. I Sverige har Kanadas integrationspolitik också ofta framhållits som ideal. Båda staterna har länge framstått som föregångare som välkomnat migranter. Det har märkts i mottagandevolymerna men även i hur väl olika formella hinder för nya i landet undanröjts. Kanada och Sverige brukar befinna sig i toppen av Mipex-indexet över de länder i världen som har den, på papperet, mest tillgängliga och smidiga integrationspolitiken. [1]

Den avgörande skillnaden mellan Sverige och Kanada är och förblir att Kanadas migrationspolitik utgår från planering, kvoter och selektion.

Också oredan i mottagandet vid kanadensiska gränsen under sensommaren i år påminner om det som ägde rum i Sverige hösten 2015.

Men likheten bleknar när man ser till hur många asylflyktingar det handlar om. För två år sedan sökte 162 877 personer asyl i Sverige. Fram till september månad detta år hade Kanada för sin del tagit emot 36 000 i den kategorin. I sammanhanget är det värt att notera att den kanadensiska ekonomin är tre gånger större än den svenska, och att landets befolkning nästan fyra gånger så stor.

Likheterna blir än mindre när vi går till integrationspolitikens förutsägbarhet och allmänna förankring. Frånsett Justin Trudeaus tillfälliga utspel präglas Kanadas linje av stabilitet, ordning och samförstånd. Till skillnad från svenska förhållanden har det i Kanada inte förekommit någon uppjagad debatt. Opinionen präglas av stort förtroende för invandringspolitiken och en tilltro till att den ändrade befolkningssammansättningen inte hotar landets säkerhet eller sammanhållning. Invandringens förändring av det kanadensiska samhället är ändå inte helt olik utvecklingen i Sverige.

I flera kanadensiska studier har det konstaterats att minoriteter och invandrare är underrepresenterade i fängelser, jämfört med majoritetsbefolkningen.

Den avgörande skillnaden mellan Sverige och Kanada är och förblir att Kanadas migrationspolitik utgår från planering, kvoter och selektion. Till och med riktlinjerna för asylmottagandet anger antal, för 2017 exempelvis 15 000 personer.

Lägre brottslighet

En lång tradition av att få välja ut migranter har medfört att Kanada under mer än tre decennier har tagit emot människor från hela världen. Toronto är en av världens mest kosmopolitiska städer, och i kanadensisk politik råder bred konsensus om den förda politikens framgång. Motstånd mot invandring har alltid funnits i landet. Men det går inte att peka på omfattande problem, och de senaste årens tillkomna har i regel haft hög utbildningsnivå och kommit in på arbetsmarknaden. Det finns en utbredd positiv uppfattning i Kanada om att landet hanterar sin immigration aktivt, ja proaktivt, inte passivt och reaktivt.

Ingen omfattande diskussion pågår heller, till skillnad från i Sverige, om brottslighet bland utrikesfödda. Givetvis begår även invandrare i Kanada brott. Men nivåerna är betydligt lägre än i Europa. I flera kanadensiska studier har det konstaterats att minoriteter och invandrare är underrepresenterade i fängelser, jämfört med majoritetsbefolkningen. I en undersökning av Haimin Zhang vid University of British Columbia drar författaren exempelvis slutsatsen att immigrationens effekter på brottsligheten har varit blygsam. När Zhang bröt ned brottsstatistik efter invandrares olika ursprungsländer fann han visserligen att migranter från Afrika, följt av dem från Syd- och Centralamerika, stod för en större andel egendomsbrott än migranter från Europa, som inte alls ökade siffrorna i den kategorin. Men han fann framför allt att skillnaderna inte var omfattande. [2]

Anknytning redan före ankomsten

Kanadas migrationspolitik är planerad, och planeringen gör det möjligt att avpassa dess organisation och skapa band mellan migranter och deras nya hemland redan innan de ankommande passerat gränserna. Politiken verkar också åt båda hållen – den förbereder immigranterna, men även det kanadensiska samhället på de nyanlända.

Den engångskvot som beslöts 2016 – 25 000 flyktingar från inbördeskrigets Syrien – är ett gott exempel. Flyktingarna undersöktes medicinskt med hjälp av FN på plats i läger i Libanon och Jordanien. De genomgick även en bakgrunds- och säkerhetskontroll före avfärden, i syfte att undvika att extremister och medlemmar i fundamentalistiska rörelser tog sig till Kanada.

Genom att skapa ordning kan landet hjälpa dem som är i störst behov, medan marknaden för flyktingsmugglare stängs.

För de flyktingar som saknar ekonomiska medel finns ett sponsorsystem. En flyktingsponsor kan vara ett företag, en organisation eller ett förbund som under ett år förbinder sig att sörja för den utvaldes hjälpbehov. En vanlig sponsorvariant är att en kyrka eller kulturell/etnisk sammanslutning tar en sådan roll. Av gruppen från Syrien var 10 000 sponsrade på detta sätt.

Det bör betonas, att dessa 25 000 syrier inte var de som lyckats ta sig över Atlanten till Kanada, utan de som bedömts vara i störst behov av hjälp. Exemplet visar att det går att hjälpa människor på flykt även när man eftersträvar en god köns- och åldersbalans genom att välja ut dem som får komma. Det kanske säger sig självt, men kvotflyktingarna till Kanada utgör en betydligt mer välbalanserad och heterogen grupp än exempelvis den mansdominerade ström som anlände till Sverige för två år sedan.

Den förutsägbarhet som råder i Kanadas immigrationspolitik tillåter att kapacitet och mottagande är i balans. Genom att skapa ordning kan landet hjälpa dem som är i störst behov, medan marknaden för flyktingsmugglare stängs.

Historisk acceptans

Den avgörande skillnaden mellan Kanadas och Sveriges migrationspolitik är som synes selektionen. I Sverige ses den som något frånstötande och främmande, i Kanada är den ett fundament för myndigheternas agerande. Landet har sedan 1976 konsekvent ägnat sig åt att välja och att planera kvoter, oavsett om det gällt ekonomiska migranter eller asylsökande från konflikthärdar. Ur vad stammar denna för svenska förhållanden så främmande hållning?

De passiva och hindrande migrationsreglerna förbyttes därmed till en lagstiftning där regeringen hade möjlighet att planera invandringen.

Kanada har sedan 1970-talet haft en omfattande men nivåmässigt stabil invandring. Detta kan kontrasteras mot tidigare årtionden, då människoströmmarna skiftade dramatiskt från toppar under seklets första del, då landet årligen tog emot mellan en kvarts och en knapp halv miljon personer, till vågdalar i krigstid då färre än 20 000 anlände per år. Under efterkrigstiden ökade antalet åter, och arbetskraftsinvandrare strömmade över gränserna.

1976 ändrades villkoren markant i och med en ny immigrationslag. Fram till dess hade reglerna innehållit rester från en tid då exempelvis homosexuella kunde nekas inträde och godtyckliga kvoter ofta stod i vägen för högkvalificerad och efterfrågad arbetskraft. I stället för ålderdomliga och i många fall diskriminerande spärrar skapades nu ett avancerat poängsystem.

De passiva och hindrande migrationsreglerna byttes därmed ut mot en lagstiftning där regeringen hade möjlighet att planera invandringen. Parlamentet fastställer årligen en mottagandekvot och har dessutom skapat ett regelverk där meriter som utbildning eller språkkunskaper i något av landets två officiella språk premieras. Systemet har gradvis modifierats och utvecklats, alltid med utgångspunkt i det kanadensiska samhällets behov.

Ekonomiska invandrare – som utgör merparten av de årliga kvoterna – möter höga krav på utbildningsnivå och på förmåga att försörja sig själva och anhöriga.

Poängsystemet har under åren fått en rad tilläggskategorier. Exempelvis lades en speciell kvot till under 1980-talet, för att underlätta för migranter som var företagare eller förde med sig kapital. Allt för att locka till sig och förenkla för människor vars färdigheter efterfrågades i Kanada, oavsett ursprungsland.

Alla som ansöker genom poängsystemet riskerar dessutom att utvisas om de efter ankomsten begår brott.

Återgång till flexibla regler

Justin Trudeaus retorik på Twitter bröt mot dessa rutiner och skapade som vi sett snabbt stora lokala svårigheter längs gränsen mot USA. Men efter hans utspel har vardagen återgått till det för landet normala.

Kanadas regering kan alltså i dag reglera storleken för skilda invandrarkategorier år från år. Detta medför att den offentliga sektorns utgifter kan hållas under kontroll. Ekonomiska invandrare – som utgör merparten av de årliga kvoterna – möter höga krav på utbildningsnivå och på förmåga att försörja sig själva och anhöriga. Dessutom är ett stående villkor de inte har ett brottsligt förflutet och att det inte finns andra faktorer som försvårar etableringen.

För år 2017 gällde följande antal:

Kvot ett: 172 500 ekonomiska migranter.

Kvot två: 84 000 personer med i första hand familjeåterföreningsskäl. Att söka medför en viss kostnad, och för ett ja fordras att satta försörjningskrav uppfylls.

Kvot tre: 40 000 personer med flyktingskäl. 25 000 av dessa är kvotflyktingar som valts ut av UNHCR, medan resterande 15 000 söker asyl på plats i Kanada genom det så kallade In Canada-programmet. I denna kvot räkans också in de som har enskilda sponsorer.

Regeringen Trudeau beslöt till exempel att ensamkommande män inte var aktuella, i den mån de inte var homosexuella på flykt undan förtryck. Motivet var att kategorin utgjorde en potentiell säkerhetsrisk.

Till dessa tre kategorier kommer möjligheterna att införa engångskvoter, motiverade av exempelvis krig. De 25 000 nämnda syrierna utgjorde en sådan. Som redan sagts tas människor inte heller här ut slumpvis. Regeringen Trudeau beslöt till exempel att ensamkommande män inte var aktuella, i den mån de inte var homosexuella på flykt undan förtryck. Motivet var att kategorin utgjorde en potentiell säkerhetsrisk. En indirekt följd har blivit att gruppen nyanlända unga män utan arbete i Kanada i dag är liten.

Med den selektiva migrationspolitiken kan myndigheterna välja invandrare som sannolikt inte blir brottslingar och som kan bidra till samhällslivet. Kanadas regler stödjer alltså varken tesen att invandring leder till fler brott, eller den motsatta, att den leder till färre. Men den bekräftar slutsatsen att brottsstatistiken påverkas av vilka och hur många migranter som kommer, varifrån de hämtas och under vilka omständigheter de tas emot. 

Poängsystemet är numera ett självspelande piano och som huvudsakligen kräver justeringar och gradvis modifiering. Kriterier kan också ändras tillfälligt. Urvalet av de syriska krigsflyktingarna har huvudsakligen gått ut på att hjälpa kompletta familjer och undvika personer med koppling till radikal islamism.

Ett passivt alternativ

Dessa förhållanden kontrasterar bjärt mot vad som gällt i Sverige under samma period. Också i vårt land ägde en markant omställning av migrationspolitiken rum, ungefär samtidigt som i Kanada. Den avgörande skillnaden var att andelen arbetskraftsinvandrare drastiskt minskades i Sverige. Orsaken stod att söka i fackföreningsrörelsen, och mer specifikt hos LO. 1972 uppmanade organisationen sina förbund att avslå ansökningar om arbetstillstånd. [3] Landsorganisationens inflytande var omfattande, och bidrog till att invandringsreglerna skrevs om. Den utomnordiska arbetskraftsinvandringen upphörde i stort sett. [4] 

Båda länderna valde således vägar som ökade antalet migranter, men Kanada förbehöll sig möjligheten att reglera tillströmningen. Det svenska systemet har resulterat i akut införda gränskontroller, ett överbelastat Migrationsverk och ett polisväsen som inte mäktar med sina åtaganden.

I dess ställe växte asylinvandringen, som LO inte invände mot, eftersom den inte ökade konkurrensen på arbetsmarknaden. Medan kanadensisk politik blev mer selektiv, med den överraskande följden att immigrationsvolymerna ökade, blev den svenska motsvarigheten alltså samtidigt mindre selektiv, men lät också den invandrarantalet växa. Båda länderna valde således vägar som ökade antalet migranter, men Kanada förbehöll sig möjligheten att reglera tillströmningen.

Det svenska systemet har resulterat i akut införda gränskontroller, ett överbelastat Migrationsverk och ett polisväsen som inte mäktar med sina åtaganden. Dessutom möter vi ett växande socialt och humanitärt problem med boende i Sverige som står inför utvisning sedan deras asylansökningar avslagits. Vi lever också i en politik där en mer eller mindre officiell retorik står i skärande kontrast till de realiteter invandrare och asylsökande möter i sin vardag.

När besluten om migrationsreglerna fattades förstod man sannolikt varken i Kanada eller i Sverige hur avgörande de var för framtiden. Resultaten av de två vägvalen lever våra två länder med i dag och kommer att få leva med under lång tid.

Adam Cwejman är tf politisk redaktör vid Göteborgs-Posten

Noter

[1] http://www.mipex.eu/ (läst 2017 11 11)

[2] http://www.clsrn.econ.ubc.ca/workingpapers/CLSRN%20Working%20Paper%2
0no.%20135%20-%20Zhang.pdf (läst 2017-11-11)

[3] Se Joachim Waara, Svenska arbetsgivareföreningen och arbetskraftsinvandringen 1945-1972 (avh). Göteborg: Handelshögskolan / Ekonomisk-historiska institutionen (Gothenburg Studies in Economic History), 2012. Se även http://gupea.ub.gu.se/handle/2077/29098 (läst 2017 11 11)

[4] Se Åke Nilsson, ”Efterkrigstidens invandring och utvandring”. Stockholm: Statistiska centralbyrån, 2004. Se även http://www.scb.se/statistik/_publikationer/BE0701_1950I02_BR_BE51ST0405.pdf (läst 2017 11 11)