Inte bara Transportstyrelsen

Skandalen på Transportstyrelsen var inget enskilt fenomen

Foto: Mostphotos

Foto: Mostphotos

De många skandalerna inom myndigheter och verk som mött oss är inte enskilda händelser. De är delar av en allmän förvaltningskris, varnar Jakob Heidbrink. Han spårar krisens rötter till alltför ytliga normer för myndighetsutövning, normer komna ur förenklade ekonomiska och statsvetenskapliga resonemang.

Av Jakob Heidbrink

Publiceras i Kvartal vol. 4 2017, online: 2017-12-12

I korthet.

  • Sommarens skandal i Transportstyrelsen är inte ett isolerat fenomen. Senare skapar exempelvis Rikspolisstyrelsen svarta rubriker
  • De som väljer att förklara händelserna med externa orsaker, som politiskt tryck för att förbilliga med outsourcing har fel; misstagen stammar i mycket från felaktiga föreställningar om hur offentliga tjänstemän ska handla
  • Både dagens ekonomiskt grundade resonemang kring myndighetsstyrning och de mer statsvetenskapligt betonade sätter förvaltningseffektivitet i centrum, men förbigår att det målet kan komma i konflikt med andra, lika viktiga
  • Det väsentliga är slutligen att det som sker i myndigheter, verk och styrelser präglas av laglydnad. Utan den kommer demokratiska grundvärden som rättssäkerhet och ansvarsutkrävande i fara

Det låg där när jag kom till universitetet. Ett fem sidor långt anonymt brev från en person som uppger sig vara handläggare på en statlig myndighet. Anonymt, ty avsändaren fruktade för sitt jobb om det skulle komma ut att han eller hon var författaren. I punkt efter punkt skildrade brevet en vardag där följsamhet och snabba beslut premieras, medan grundliga utredningar av fakta och omständigheter resulterar i uteblivna lönepåslag och bottenplaceringar i den interna tävlan i att avverka ärendebalanser, bottenplaceringar som noterades i interninformationens regelbundna resultatlistor.

Hur ska man bedöma ett anonymt brev, en reaktion på en debattartikel? Jag vet inte. Men är så bara hälften sant, är det avsänt från någon tjänsteman på en myndighet i kris. Och som enskild händelse efter skandalen i Transportstyrelsen i somras berör den mig. Medieekona efter den händelsen klingade snart av, trots att normerna för statens förvaltning inte ännu diskuterats annat än helt ytligt, och trots att nya svarta rubriker om polischefen Eliassons kringgående av säkerhetslagstiftning snart täckte tidningars förstasidor.

Minns läsaren ännu Transportstyrelsen? Den hade inom ramen för ett outsourcingprojekt hamnat i en rävsax: projektets tidsplan var orealistisk och de säkerhetskontroller som krävdes riskerade att ta så lång tid att myndighetens fordons- och körkortsregister skulle sluta fungera. Utan fordonsregistret hade all handel med fordon måst stoppas, eftersom inga överlåtelser hade kunnat registreras. Liknande problem hade drabbat körkortsregistret. Det återstod för Transportstyrelsen att antingen – i strid med lagen – hoppa över de säkerhetskontroller som krävdes eller låta den svenska fordonsmarknaden gå i baklås. I detta läge valde verksledningen lagbrottet, vilket också protokollfördes och godkändes av generaldirektören. Resten är historia.

Hur kunde detta hända? Och hur utbrett är problemet?

Krav på outsourcing förklarar inte

På de frågorna finns i grunden två möjliga svar. Direkt i anslutning till skandalen i somras menade några att problemet är externt. Det är inte förvaltningen i sig som har ett problem, utan problemet ligger i outsourcing och i att allmänheten förväntar sig för mycket av förvaltningen och har låg tolerans för misstag och felsteg. Den förklaringen är inte orimlig: den digitala tidsåldern har lett till större insyn, med större insyn följer fler rapporter om fel och misstag och med dessa rapporter följer ett intryck av att situationen i förvaltningen blivit sämre över tid. Så skulle det kunna vara.

Jag tror dock inte på det. Jag tror att det på sin höjd en delförklaring, och inte den viktiga delen. Jag anser att problemen svensk förvaltning är interna, och att det är dessa interna problem som är avgörande för den situation vi har nu. Vi har enligt min mening en allmän förvaltningskris som har sitt huvudsakliga ursprung inom förvaltningen och endast kan lösas där. Allmän? Ja: som ovan nämnt har ju Rikspolisstyrelsen nu ertappats med vad som ser u att vara samma sorts skandal. Även här tycks handlingsnormen ha varit ”resultat före regelefterlevnad”. Det kan funka för en officer i en stridssituation. Men inte för en rikspolischef. 

För ett halvt sekel sedan urvattnades ämbetsmannaansvaret; själva begreppet ”ämbetsman” ansågs förlegat. Gradvis genomgick den offentliga förvaltningen därefter en metamorfos, från ämbetsmannavärld till formlöshet.

Ett annat exempel härrör från en mig mer näraliggande institution, Göteborgs universitet. Närmare hundra anställningskontrakt har där tillkommit i strid med lagstiftningen. I en kommentar konstaterar universitetets rektor att högskolesektorn nu blivit ”medvet[en] om vikten av att följa regelverket”. Var det nytt för sektorn?

Och som sagt möter jag den allmänna förvaltningskrisen också personligen. Kommentarer jag får efter debattartiklar i Dagens samhälle och Dagens juridik antyder missförhållanden som ingen justitieombudsman förmår rätta inom den närmaste tiden. Informellt ”management” tillåts slå ut strävan till oväld och välgrundade beslut. Den springande punkten, och här förefaller det mig befogat att tala om en allmän kris, är sålunda den gnagande känslan att problemet inte är begränsat till just Transportstyrelsen eller polisen.

För ett halvt sekel sedan urvattnades ämbetsmannaansvaret; själva begreppet ”ämbetsman” ansågs förlegat. Gradvis genomgick den offentliga förvaltningen därefter en metamorfos, från ämbetsmannavärld till formlöshet. Men med den formlösheten minskade också medborgarnas möjlighet att utkräva ansvar. Rättsstaten förväntas fungera utan sanktioner mot övertramp och övergrepp.

Laglydnaden lägger grunden

Vad ska en förvaltning vara? Den frågan kan besvaras på många sätt. Mitt eget första svar är ”laglydig”. Det är ett demokratiskt grundkrav. Myndigheter, verk och styrelser är politikens redskap: de ska förverkliga politikens mål, på uppdrag av politiken, men självständigt. Här uppstår emellertid ett generellt problem som alltid uppstår när någon hanterar resurser och makt på uppdrag av andra. Den som fått ett uppdrag måste ha en drivkraft, ett incitament, att följa sin uppdragsgivares instruktioner istället för att agera främst i eget intresse. Strikta krav på efterföljd av givna lagar och skarp kontroll ökar enligt min mening sannolikheten att de offentliga tjänstemännen förblir politikens redskap och inte börjar agera efter eget intresse. 

Men lydnad inför lagen står inte i centrum i modern förvaltningsteori. Istället resonerar forskare i dag efter ett antal olika och delvis motsägelsefulla linjer. Några av dem tar politiska/statsvetenskapliga begrepp i anspråk, andra i första hand ekonomiska. De möts emellertid i kravet på det som kallas förvaltningseffektivitet, där de förstärker varandras argument.

De som resonerar ekonomiskt menar att offentlig förvaltning ska vara så kostnadseffektiv som möjligt. Varje satsad skattekrona ska komma medborgaren till godo, ineffektivitet och misshushållning avvärjas. Ytterst finns här en legitimitetstanke, den att medborgaren inte ska behöva se sina skattemedel förslösade. Dessa ekonomiska synsätt har blivit allmänt kända under begrepp som New Public Management, målstyrning och Lean.

Vad ska en förvaltning vara? Den frågan kan besvaras på många sätt. Mitt eget första svar är ‘laglydig’. Det är ett demokratiskt grundkrav.

Den statsvetenskapliga teoribildningen kring förvaltningsfrågor går i samma riktning. Där kretsar mycket av diskussionen kring slagorden transparens och delaktighet. Här finns inga marknadsförda samlingsbegrepp som new public management att referera till, men trenden är fullt urskiljbar. Den grundläggande tanken är här att staten i en demokrati är medborgarens angelägenhet och att de som sköter de gemensamma angelägenheterna därför har en redovisningsplikt. Inte bara den politiska sfären utan också den enskilda medborgaren ska veta vad som sker i myndighetsvärlden. Detta grundläggande krav syftar också till att göra verksamhet och beslut legitima. Tanken är att myndighetsutövningen lättare accepteras av medborgarna om de bjuds in till samråd, eller om intresseorganisationer enkelt kan föra fram sina synpunkter. Ju bättre redovisning och ju starkare medborgarinflytande, desto enklare blir det att fatta beslut som möts av samtycke. Men i tankegången ligger också att medborgaren ska kunna avstyra beslut hon inte tycker om innan de fattats.

Förvaltningseffektivitet – och sedan?

Begreppet förvaltningseffektivitet är som nämnts gemensamt för båda sätten att resonera, även om det ges lite olika valör, beroende på om det ses från ett politiskt eller från ett ekonomiskt perspektiv. Förvaltningen ska, menar man, visa resultat. Är en förvaltning satt att vaka över konkurrensen ska konkurrensen bli bättre. Är den satt att säkerställa vissa medborgares ekonomiska välmående ska dessa medborgare må bättre än de annars skulle göra. Detta ska åstadkommas på ett rakt sätt till minsta möjliga resursåtgång.

Kravet på effektivitet är i och för sig legitimt i båda versionerna och det är önskvärt att det uppfylls. Vem vill ha ett myndighetshandlande som är obegripligt och oförutsägbart för medborgarna? Varför skulle dyra skattemedel behöva spenderas i onödan? Klär man av teorierna deras många facktermer uttrycker de egentligen bara det uppenbara och allmänt godtagna.

Att de många skilda syftena inte kan uppnås samtidigt borde egentligen inte vara svårt att förstå.

Problemet är bara att om vill man nå ett av målen kommer man att behöva avstå från något av de andra. Därtill kommer att det mesta av den teoretiska diskussion som nämnts mer eller mindre outtalat förutsätter att en ämbetsman lyder lagen, och förbigår frågan om kravet på laglydnad kan komma i konflikt med andra krav. Slutligen leder också alla dessa mål till att en myndighet som försöker uppnå dem alla kommer att syssla med annat än sitt egentliga kärnområde: istället för att så effektivt som möjligt fylla sin uppgift kommer den att till ökad kostnad ägna sig åt interna processer.

Att de många skilda syftena inte kan uppnås samtidigt borde egentligen inte vara svårt att förstå. Vad gäller de statsvetenskapliga kraven på transparens och inflytande är den mest uppenbara målkonflikten att ett arbetssätt med samråd och möjligheter för medborgarinflytande tar tid, och åtminstone i den meningen inte är effektivt – i synnerhet inte om de momenten finns där enbart för syns skull. Skulle så vara fallet uppnås ju varken insyn eller delaktighet. Tyvärr kan man absolut misstänka att det är skenet av att lyssna som är viktigare än själva lyssnandet. Förvaltningen bestämmer ju själv vad som ska förankras, nämligen genom att formulera det förslag som ska diskuteras. När exempelvis ett område ska bebyggas, är de flesta viktiga besluten avseende husens storlek och närhet till varandra redan fattade innan allmänheten bjuds in att lämna förbättringsförslag på en i huvudsak redan fastställd plan. Myndighetens tjänstemän kan heller aldrig ta in alla synpunkter, utan måste sålla: med någon standardformulering – ”det finns inte anledning att förverkliga detta medborgarförslag” – avstyrs de synpunkter som inte passar. Det krävs alltså inte särskilt stor skicklighet hos förslagsställaren för att styra processen i önskad riktning. Resultatet av alla samråd riskerar alltså att bli ett slöseri med tid och pengar i stället för förankring och delaktighet.

Går vi sedan till de synsätt som bygger på ekonomiska resonemang, kan vi konstatera att det här är leverans av resultat som räknas. ‘Räknas’ ska tas bokstavligen: resultat definieras och kontrollmått skapas. Sedan börjar insamlingen av resultatrapporter, av ‘pinnar’.

Man kan också undra vem som väljs till motpart i denna medborgardiskussion. Talar myndighetsföreträdare med intresseorganisationer, innebär redan det ett slags korporativism: man riktar sig till medborgare som visat särskilt intresse genom organisationstillhörighet, men lämnar andra utan insyn. Ska det byggas en arena hörs idrottsrörelsen och möjligen organiserade naturskyddsintressen. De medborgare som i stället oroar sig för skattehöjningar är inte organiserade och hörs inte. I forskningsdiskussionen är emellertid den obalansen ganska styvmoderligt behandlad, liksom risken att extrema åsikter får större spelrum än befogat. Talar en myndighet istället med alla medborgare i en öppen process blir processen däremot långdragen och ger tillfälle att indirekt påverka resultatet – bland annat genom sållning av synpunkter. I praktiken är därför transparens och inflytande mål som åtminstone delvis utesluter varandra.

Går vi sedan till de synsätt som bygger på ekonomiska resonemang, kan vi konstatera att det här är leverans av resultat som räknas. ”Räknas” ska tas bokstavligen: resultat definieras och kontrollmått skapas. Sedan börjar insamlingen av resultatrapporter, av ”pinnar”. Denna kontroll av förvaltningseffektivitet i rent ekonomiska termer kostar arbete och därmed pengar. Vi möter allt oftare berättelser om ”administrationssamhället” och berättelser om stress i arbetslivet på grund av alla kontroller; de har också börjat sätta spår i förvaltningsteoretisk litteratur. När kontrollen och inrapporteringen blir så arbetskrävande för tjänstemännen att de inte längre hinner med sitt kärnuppdrag får detta sitt pris antingen i form av fler kontrolladministratörer eller i minskad effektivitet i själva grunduppgiften.

Vi möter dessutom idag en växande ambition inom politiken att detaljstyra medborgarens vardagstillvaro. Myndigheter och styrelser ska främja jämställdhet, konkurrens, motarbeta diskriminering – för att ta några exempel ur mängden. Resultat ska visas upp och ha nåtts på ett transparent, delaktigt och ekonomiskt effektivt sätt. Hur ska någon organisation kunna uppfylla alla dessa önskemål och samtidigt vara laglydig? De normer som i dag inplantas i de årskullar som går in i myndighetsvärlden lämnar dem ingen ledning i denna målkonflikt.

Lagstiftarna bestämmer faktiskt

Här står vi inför den centrala frågan: är det viktigare att offentliga tjänstemän ser till att världen blir sådan som deras politiska herrar uttalat eller outtalat önskar, eller ska de följa varje bestämmelse och regel? Båda målen går inte att uppnå samtidigt. Sätter man förvaltningseffektiviteten – inklusive transparens och delaktighet – främst blir det inte så noga med lagstiftningen. Sätter man laglydnaden främst kommer arbetet att lamslås av alltför många och dessutom motsägelsefulla regler som inte ens experter längre behärskar fullt ut. En möjlig utväg skulle förstås vara att ersätta all lagstiftning med breda bestämmelser om att varje myndighet, verk och styrelse ska uppnå stipulerade mål på ett transparent, delaktigt och ekonomiskt effektivt sätt: då skulle inga formella lagbrott behöva förekomma, men målkonflikterna skulle kvarstå.

Här står vi inför den centrala frågan: är det viktigare att offentliga tjänstemän ser till att världen blir sådan som deras politiska herrar uttalat eller outtalat önskar, eller ska de följa varje bestämmelse och regel? Båda målen går inte att uppnå samtidigt.

Återgår vi till skandalen i Transportstyrelsen förefaller den, som nämndes i inledningen, ha föranletts av precis en sådan målkonflikt. Outsourcing-projektet skulle spara pengar och i den meningen göra verksamheten mera effektiv. Före detta generaldirektören Ågren påstår att den politiska sfären mycket tydligt klargjorde att outsourcingen skulle genomföras enligt plan, även när denna plan visat sig vara orealistisk. Men samtidigt måste fordonsöverlåtelser kunna registreras och körkort utfärdas utan uppehåll. När alltså två mål – förvaltningseffektivitet eller att följa gällande lagstiftning – kolliderade, fick lagen ge vika.

Som jag försökt visa ligger själva målkonflikten, utan att ha uppmärksammats, inbakad i de olika teorierna, som förstärker varandra i sin betoning av resultat, output, mål. Det är inte enbart medborgarens utan själva politikens och teorins krav på myndigheter och verk som har blivit för stora. Förvaltningen mäktar inte med.

Sett till alla uttalade och outtalade löften från politiker och statsvetare om vad den offentliga förvaltningsapparaten ska vara och uträtta är det inte förvånande att medborgare reagerar när de möter en annan verklighet. Det börjar bli uppenbart att ”laglydigt”, ”effektivt”, ”delaktigt”, ”transparent” och ”billigt” inte är något som fullt ut kan rymmas i en och samma organisation. Vi måste välja och prioritera. Men medborgaren kan knappast göra den prioriteringen åt politiken, och kommer därför inte att ge upp sina krav så länge som politik och förvaltningsteori ägnar sig åt att skapa förväntningar där ömsesidigt uteslutande mål påstås kunna samexistera och utan friktioner kunna generera praktisk handling.

Målkonflikten finns där

I den prioritering som således måste ske är den för mig centrala punkten att förvaltningen i en rättsstat ska vara lagbunden. Förvaltningen skapar inte sina lagar själv: dessa skrivs av förtroendevalda i ett politiskt sammanhang. Om förvaltningen ska följa lagar och regler kan den emellertid inte ta ansvar för vad denna efterlevnad leder till. Processen ger ett resultat, och den som följer tågordningen kan inte påverka utfallet – tåget går dit spåren bär. Ansvaret för resultatet ligger på den som utformar reglerna, lägger spåren, alltså på den politiska sfären. Men då de valda i sitt arbete även lyssnar till de statsvetenskapliga och ekonomiska synsätt som för tillfället dominerar, har också statsvetenskapen och ekonomin ett ansvar för hur förvaltningen fungerar. Och då måste den akademiska diskussionen om myndighetsvärlden ta hänsyn till att regelefterlevnad är en egenskap som inte bara kan förutsättas och därefter förbli oproblematisk. Blir reglerna för många och komplexa blir det svårt att följa dem. Ska de dessutom tillämpas så att resultat uppnås som inte kan nås enbart genom regeltrohet uppstår en oundviklig konflikt.

Vi kan inte uppnå allt det som optimistiska politiska ambitioner utmålat som möjligt under gångna årtionden. Hur detta ska ske och vilka åtaganden som måste överges är en politisk fråga där vi kommer att vara oeniga.

Vad blir dessa resonemangs slutsatser? Den första slutsatsen är den här ovan: vi har visst en förvaltningskris. Krisen är allmän. Denna kris har många olika dimensioner, men en är att förvaltningars funktionssätt förefaller ha analyserats ett delproblem och delmål i taget, utan att någon försökt få en överblick över helheten. Målstadganden, krav på uppvisbara resultat, budgetåtstramningar och högstämd retorik har lett till ett läge där statens myndigheter och verk måste offra något utan att ha klar anvisning om vad. I Transportstyrelsens fall offrades laglydnaden. Då en kommun försöker uppfylla alla löften som staten utfärdar å kommunernas vägnar blir den kommunala budgeten offerlammet eller omvänt, om budgeten hålls i styr, laglydnaden, då löften om service, hjälp och standard inte kan infrias. En följd har också blivit den aktivism myndighetsföreträdare givit uttryck för på senare tid: mål och ambitioner blir viktigare än underordningen under lagarna.

Den andra slutsatsen är att det oavsett politisk inställning i övrigt börjar bli tydligt att statens åtaganden måste minska i antal. Vi kan inte uppnå allt det som optimistiska politiska ambitioner utmålat som möjligt under gångna årtionden. Hur detta ska ske och vilka åtaganden som måste överges är en politisk fråga där vi kommer att vara oeniga. Men vi kan inte längre låta ”reformer” endast gå i riktningen ”mer av det goda åt alla”. Det är dags för mindre av det goda.

Slutligen bör vi välja vad vi vill ha. Expertstyre genom en förvaltning som med självvalda medel uppnår sina mål eller demokratisk kontroll genom att insistera på att förvaltningen ska vara laglydig, även om det innebär att vi inte kan göra allt som vi gärna skulle vilja göra?

Jag är definitivt och utan tvekan för det senare alternativet.

Jakob Heidbrink är docent vid Handelshögskolan vid Göteborgs universitet.