Inkomstbortfallsprincipen har varit vägledande för de trygghetssystem som vuxit fram i Sverige sedan 1950-talet. Länge kunde också löntagare i normala inkomstlägen räkna med en hög försäkringsmässighet om de blev sjuka eller arbetslösa. Men på senare år har sambandet mellan inkomster och förmånsnivåer i trygghetssystemen försvagats. Konsekvensen har blivit att allt fler tjänar mer än de kan tillgodoräkna sig den dagen de behöver stöd, skriver Philip Lerulf. 

I backspegeln är det lätt att betrakta framväxten av den svenska välfärdsstaten som en historisk självklarhet. Det tycks också vara den underförstådda uppfattningen i samhällsdebatten. Folkpension, folkhem och försäkringslösningar i offentlig regi var, lyder berättelsen, närmast ofrånkomliga delmål på färden mot det moderna, demokratiska samhället. 

I verkligheten fanns det aldrig någon grand plan för välfärden. Välfärdsforskningen tecknar en ganska brokig historia präglad av tillfälligheter och kompromisser och det är dessutom talande att forskningsfältet i sig inte etablerades förrän på 1970-talet, det vill säga långt efter att projektets riktning lades fast.

Till Dig som följer Kvartal

Kvartal är Sveriges minsta mediehus. Allt vårt material finns på webben och är gratis att ta del av.

Vi är beroende av Ditt förtroende.

Redaktionens arbete finansieras genom donationer från våra läsare, lyssnare och tittare.
Vårt löfte till publiken är att erbjuda Sveriges ledande plattform för vuxen samhällsdebatt och kvalificerad analys.

Du kan bidra till Kvartals arbete.

Bidrag tas tacksamt emot på:

Swish, nr: 1234 99 6484
eller via QR-koden till höger.
Bankgiro 580-9801 till Insamlingsstiftelsen Kvartal.

Vill du stödja oss löpande, lägg upp en stående överföring till konto 1339-0155325, Danske Bank.

Tack för Ditt stöd till fri journalistik.

Det finns dock centrala undantag. Ett sådant är valet av socialförsäkringsmodell. Sverige är som bekant inte ensamt om att hålla sig med skattefinansierade trygghetssystem. I stort sett alla europeiska länder har numera egna varianter, låt vara av varierande omfattning och med nationella särdrag. Utmärkande för den svenska välfärdsmodellen är den så kallade inkomstbortfallsprincipen. Enkelt uttryckt innebär principen att ersättningarna i de system som täcker upp när vi drabbas av sjukdom, blir arbetslösa eller under småbarnsåren behöver vara borta från arbetet ska spegla den förlorade inkomsten. Det är visserligen en dyr lösning, men de avgörande motiven är å andra sidan inte i första hand ekonomiska utan politiska. För socialdemokratin var det viktigt att inkludera den växande medelklassen för att på så sätt skapa långsiktighet i och acceptans för det egna politiska projektet. Höga skatter i utbyte mot ersättningar som speglar inkomsten visade sig vara en genial idé i all sin enkelhet.

Ersättning efter inkomst eller lika för alla?

Men detta vägval var under 1900-talets första decennier långtifrån givet. Redan 1919 föreslog den så kallade socialförsäkringskommittén en obligatorisk sjukförsäkring. Motivet sades vara att de dåvarande frivilliga sjukkassorna inte nådde de mest behövande. Trots att Socialdemokraterna stred för förslaget hamnade det till slut på hyllan på Socialdepartementet. Tiden medgav inga vidlyftiga satsningar av det slaget, ansåg man. Den internationella högkonjunktur som följt på första världskriget gav vika, och under andra halvan av 1920-talet genomgick Sverige en segdragen lågkonjunktur. Arbetslösheten bet sig fast och vintern 1922 stod en tredjedel av den samlade arbetskraften utan anställning. Besparingskraven på stat och kommuner var samtidigt hårda.

Frågan blev aktuell igen först två decennier senare. År 1944 presenterade socialvårdskommittén ett betänkande med förslag till obligatorisk sjukförsäkring byggd på ett system där ersättningen vid sjukdom baserades på vad mottagaren tidigare hade tjänat. I likhet med förslaget 1919 skulle ersättningen motsvara två tredjedelar av arbetsinkomsten. 

Den dåvarande socialministern Gustav Möller, i vår tid mest känd som den som myntade begreppet ”Varje förslösad skattekrona är en stöld från folket”, var dock av en annan åsikt. Hellre än inkomstbortfallsbaserad trygghet ansåg Möller att sjukpenningen skulle vara enhetlig, lika för alla och oberoende av den tidigare inkomsten. 

För Möller handlade det delvis om att förenkla administrationen, men framför allt ansåg han att statens uppgift skulle begränsas till att garantera människor ett existensminimum. Möllers åsikt var att den enskilde ”av egen ansvarskänsla” borde svara för ett försäkringsskydd utöver existensminimum och den som önskade kunde frivilligt köpa en tilläggsförsäkring. Möllers förslag skilde sig också från socialvårdskommitténs avseende finansieringen, då han ansåg att försäkringen väsentligen skulle gå via skattesystemet och endast i liten utsträckning betalas med egenavgifter.

Till en början tycktes Gustav Möller gå vinnande ur striden. Förslaget klubbades av riksdagen 1946 och väntades träda i kraft 1950. Men så blev alltså inte fallet. Tvärtemot vad många hade trott innebar efterkrigstiden god tillväxt och i princip full sysselsättning. Lönerna ökade, vilket stärkte efterfrågan på en sjukförsäkring där ersättningen baserades på inkomsttagarens lön. Både LO och SAF ville se en samordning mellan försäkringarna för sjukdom och yrkesskador och började pressa regeringen och riksdagen att ändra uppfattning. De politiska partierna, inklusive Socialdemokraterna som sedan tidigare var internt splittrade i frågan, ändrade sig och tog avstånd från Gustav Möllers sjukförsäkring. År 1950, fyra år efter att riksdagen hade klubbat en sjukförsäkring som skulle ge grundtryggheten, beslutade riksdagen att skjuta upp förslaget på obestämd framtid. 

”Konsekvensen har blivit att allt fler tjänar mer än de kan tillgodoräkna sig den dagen de behöver stöd. Cirka 50 procent av löntagarna hade 2015 en inkomst som låg över inkomsttaket i sjukförsäkringen”

Gustav Möller blev nu allt mer isolerad. 18 år som socialminister ansågs räcka och hans ovilja att inordna sig i ledet väckte ont blod. Det gick så långt att hans egen statssekreterare, Per Eckerberg, gick bakom ryggen på sin chef och i det tysta började utarbeta ett nytt förslag till sjukförsäkring. Efter valet hösten 1951 fick Gunnar Sträng ta över rollen som socialminister. Kort därefter tillsatte han en ny utredning. I direktiven till utredningen, som leddes av den nu väl förberedde Per Eckerberg, förordades en samordning mellan sjuk- och yrkesskadeförsäkringarna. Förslaget som presenterades fick stöd av en närmast enig utredning och riksdagsbeslutet togs av en stor majoritet våren 1953.

Inkomstbortfallsprincipen, som låg till grund för sjukförsäkringsreformen 1955, har varit vägledande för de trygghetssystem som vuxit fram sedan dess, till exempel arbetslöshetsförsäkringen och föräldraförsäkringen. Att det är en princip som över tid och i takt med inkomstutvecklingen innebär ett dyrt åtagande för staten råder det ingen tvekan om i dag, men under flera decennier var det inte ett ämne som diskuterades i den politiska debatten. Sjukförsäkringen, arbetslöshetsförsäkringen och föräldraförsäkringen har visserligen alltid innehållit taknivåer över vilka inkomsten inte längre är försäkringsgrundande, men gruppen som betalat mer till systemen än vad de fått i förmåner har historiskt varit begränsad. 

Svagare samband mellan inkomst och ersättning

Löntagare i normala inkomstlägen kunde länge räkna med en hög försäkringsmässighet. På senare år har sambandet mellan inkomster och förmånsnivåer i trygghetssystemen dock försvagats. Förutom att försäkringsvillkoren i sig har förändrats, har även taknivåerna släpat efter. Taknivåerna har i stort sett legat stilla sedan 1995, trots att reallönerna i Sverige under samma period har ökat med i snitt 2,4 procent per år. 

”Är Sverige då på väg att byta välfärdsmodell? Frågan kan tyckas tillspetsad, men för en snabbt växande andel av befolkningen är detta faktiskt vad som händer.”

Konsekvensen har blivit att allt fler tjänar mer än de kan tillgodoräkna sig den dagen de behöver stöd. Cirka 50 procent av löntagarna hade 2015 en inkomst som låg över inkomsttaket i sjukförsäkringen, enligt en rapport från Inspektionen för socialförsäkringen från samma år. Det ska jämföras med situationen 1992 då bara 14 procent av männen och 2 procent av kvinnorna hade en inkomst över taket. Taket i sjukförsäkringen motsvarar i dag en månadslön på cirka 30 000 kronor, i arbetslöshetsförsäkringen är gränsen 25 000 kronor och för föräldraförsäkringen ligger taket på drygt 37 000 kronor. Eftersom reallönerna har fortsatt att öka sedan 2015, bör i dag över hälften av löntagarna ha inkomster som ligger över taknivån i sjukförsäkringen och därmed även arbetslöshetsförsäkringen.

Är Sverige då på väg att byta välfärdsmodell? Frågan kan tyckas tillspetsad, men för en snabbt växande andel av befolkningen är detta faktiskt vad som händer. Samtidigt som många av oss genom våra anställningar fortfarande betalar dyrt för Strängs modell, kan vi inte räkna med mer än Möllers rudimentära trygghet. Den dagen vi blir sjuka, arbetslösa eller vill vara hemma med barnen, får vi antingen förlita oss på egna besparingar, vilket vi sällan har särskilt mycket av, eller förlita oss på privata försäkringar och därmed dubbelförsäkra oss. 

Detta är inte en justering i marginalen. Strängs modell har en hög prislapp och innebär både mindre marginaler efter att skatten är betald och sämre förutsättningar för enskilt sparande. Egna pengar på banken har dessutom aktivt motarbetats då det inte ansetts behövas på grund av de inkomstbaserade ersättningssystemen. Att plötsligt lämna denna ordning och övergå till Möllers modell är ett projekt som förtjänar större uppmärksamhet.

”När vi nu är på väg att retirera till Möllers bastrygghet sker det till synes oplanerat och utan diskussion.”

Det vi ser är ett systemskifte med långtgående följder för löntagarna. Därtill är det ett skifte som sker så gott som helt utan politisk debatt. Senast riksdagspartierna förde en principiell politisk diskussion om trygghetssystemen, var inom ramen för den parlamentariska socialförsäkringsutrednigen. I slutrapporten 2015 underströk man betydelsen av att värna tilliten till systemen, men inte hur. 

Skillnaderna mellan det som nu sker och processen som ledde fram till inkomstbortfallsprincipen i mitten av förra århundradet är slående. När principen etablerades i och med den allmänna sjukförsäkringen 1955, hade både frågan om sjukförsäkringens vara eller icke vara och hur ersättningarna skulle bestämmas pågått i gott och väl tre decennier, kanske mer, och involverat såväl de politiska partierna som arbetsmarknadens parter. Väljarna fick dessutom vid flera tillfällen möjlighet att bekanta sig med frågan i de riksdagsval som hölls. När vi nu är på väg att retirera till Möllers bastrygghet sker det till synes oplanerat och utan diskussion. 

Omfördelning över livscykeln för att vinna medelklassen

Hur ska utvecklingen då förklaras? Många utländska bedömare har genom årens lopp kliat sig i huvudet när de studerat Sverige. Hur kan det komma sig att medborgarna i ett av världens mest utpräglat individualistiska länder frivilligt avsagt sig makten över en väsentlig del av sina inkomster, har de frågat sig. Vad flera av dem missat är dels en historiskt stark ömsesidig tillit i Sverige, både mellan människor och i relation till staten, dels den affärsmässighet som utmärker den svenska trygghetsordningen och som historikerna och författarna Lars Trägårdhoch Henrik Berggren beskriver som Gesellschaft snarare än Gemeinschaft, med ett begreppspar de lånat av den tyske sociologen Ferdinand Tönnies. Trygghetssystemen har aldrig i första hand haft solidariska motiv utan den huvudsakliga omfördelningen har skett mellan olika perioder i en människas liv. 

”Inte minst Socialdemokraterna är väl medvetna om att denna affärsmässighet är helt avgörande för att vinna medelklassens acceptans för höga skatter.”

Inte minst Socialdemokraterna är väl medvetna om att denna affärsmässighet är helt avgörande för att vinna medelklassens acceptans för höga skatter. Om det hos Moderaterna och de övriga partierna finns en vilja att övergå till ett system som enbart garanterar en grundläggande trygghet, borde det föranleda en diskussion om motsvarande sänkningar av arbetsgivavgifterna. Något sådant resonemang förs inte så vitt jag känner till.

Den troligaste förklaringen till bristen på diskussion och debatt är att riksdagspartierna är alltför väl medvetna om kostnaderna för att genomföra de höjningar av taknivåerna som krävs för att återställa försäkringsmässigheten. Den nuvarande regeringen höjde taknivån i sjukförsäkringen de 1 juni 2018, men den marginella höjningen från drygt 28 000 till cirka 30 000 kronor bekräftar snarare att pengarna helt enkelt inte bedöms räcka till.

Vägen framåt

Det är svårt att exakt avgöra tidpunkten då en princip kan anses ha spelat ut sin roll, men när mer än hälften av löntagarna inte längre får en ersättning som står i paritet med inkomsten bör man konstatera att det inte är en inkomstbortfallsbaserad ordning. Försäkringsmässigheten kan återställas på två sätt: Antingen genom att taknivåerna i trygghetssystemen höjs kraftigt. Mycket lite i dag tyder på att det är ett realistiskt alternativ, av den enkla anledningen att pengarna som i teorin fonderas för att täcka utgifterna i socialförsäkringarna används till att finansiera statens andra åtaganden. Då återstår alternativet att se över av systemens finansiering. Det vore att medge att medborgarna inte kan förväntas acceptera långtgående förändringar av överenskommelsen och villkoren i systemen, utan motsvarande förändringar av de skatter och avgifter som betalar för dem.

”Det räcker att fråga sig vad som händer när nästa lågkonjunktur kommer. Hur kommer människor som förlorar jobbet, saknar tilläggsförsäkring och plötsligt inser att ersättningarna i de offentliga system de betalat dyrt för inte alls motsvarar den förlorade lönen att reagera?”

Att ingenting göra vore ett riskfyllt vägval. Utan reformer i syfte att återställa försäkringsmässigheten i trygghetssystemen riskerar viljan att bidra till systemens upprätthållande att minska. En sådan utveckling kan se ut på olika sätt; Människor kan försöka undvika att betala skatt, i kombination med olika former av systemutnyttjande. Höginkomsttagare och högutbildade med goda möjligheter att hitta arbete utomlands kan också tänkas välja emigration. Under alla omständigheter innebär ett sämre fungerande trygghetssystem en fallande tilltro till statens förmåga att sörja för medelklassens intressen.

Men den försämrade försäkringsmässigheten innebär även risker på betydligt kortare sikt. Det räcker att fråga sig vad som händer när nästa lågkonjunktur kommer. Hur kommer människor som förlorar jobbet, saknar tilläggsförsäkring och plötsligt inser att ersättningarna i de offentliga system de betalat dyrt för inte alls motsvarar den förlorade lönen att reagera? Många kan dessutom bli tvungna att sälja sina bostäder i en skakig period, kanske till priser som är lägre än lånen. Det blir en upprepning av nittiotalskrisen, med den skillnaden att väsentligt fler har inkomster som ligger en bra bit över taknivåerna i trygghetssystemen. Konsekvenserna för både enskilda och samhället i stort kan bli långtgående.

Välfärdsdebatten inför valet är fortfarande huvudsakligen begränsad till att handla om skolan, vården och omsorgen. Den bristande försäkringsmässigheten i trygghetssystemen borde vara en prioriterad fråga.

Philip Lerulf är journalist, författare och verksam inom kommunikationsbranschen med inriktning mot opinionsbildning och public affairs. Han är aktuell med boken Marionetterna: Socialförsäkringarna, tryggheten och priset vi betalar (Timbro, 2018)  

Noter

Berggren, Henrik & Trägårdh, Lars (2006), Är svensken människa? : gemenskap och oberoende i det moderna Sverige. Stockholm: Norstedts.

Inspektionen för socialförsäkringen (2015), Offentlig och kollektivavtalad sjukförsäkring. Rapport 2015:6, hämtad 2018-01-18, <www.inspsf.se/digitalAssets/5/5290_3rapport_2015-6_web.pdf>.