Francis Fukuyama: Political order and political decay

I sitt tvåbandsverk The origins of political order och Political order and political decay undersöker den amerikanske statsvetaren Francis Fukuyama hur en fungerande stat blir till och vad som krävs för att vidmakthålla den. Detta är den andra av två genvägar till Fukuyamas verk om politisk ordning. Political order and political decay analyserar de moderna demokratiernas framväxt efter industrialismen, framgångsfaktorer och orsaker till politiskt förfall.

Francis Fukuyama • Political order and political decay: From the industrial revolution to the globalization of democracy • Farrar, Strauss and Giroux, 2014.

Francis Fukuyama  Political order and political decay: From the industrial revolution to the globalization of democracy • Farrar, Strauss and Giroux, 2014.

Kvartals genvägar

Vi drunknar i utbudet, ändå torkar vi ut. Det finns egentligen ingen anledning att skämmas eller att hymla. Mängden rimligt viktiga böcker och artiklar som utkommer är ohanterlig. Dätför finns Kvartals genvägar.

Publicerade genvägar samlas här.

I den första delen av Fukuyamas verk om politisk ordning var det staternas framväxt som analyserades. Hur uppstod alltmer komplexa sociala organisationer för att slutligen övergå i stater som varaktigt behärskar territorier? Hur uppstod lagstyre, där stater inte bara styr genom lagar utan även själva underkastas dessa. Och hur uppstod politiskt ansvarsutkrävande?

När den andra delen av Fukuyamas verk tar vid, Political Order and Political Decay, har vi nått fram till industrialismen och de moderna politiska institutionernas framväxt. Nu är det statens, lagstyrets och det demokratiska ansvarsutkrävandets utveckling och mognad under de senaste 200 åren som står i centrum.

Klientelism

Först bör vi stifta bekantskap med nyckelordet klientelism. När folk röstar på en politiker, inte därför att han eller hon står för en viss politisk åsikt, utan därför att politikern kommer från samma by, från samma klan, eller utlovar extra gott valfläsk – jobb i statsförvaltningen, bidrag eller kanske kalkoner till ”thanksgiving” – brukar det beskrivas som en form av korruption. Men Fukuyama är noga med att skilja mellan korruption och klientelism. I vissa fall torde klientelism främja demokrati. I andra fall är den ett hot mot staten och demokratin. Framför allt hänger detta samman med i vilket skede av historien som demokrati införts i ett land. Utvecklingen sker hela tiden på en mängd olika plan. Statens utveckling är en del av en större process, och precis som när man bakar en kaka är det avgörande i vilken ordning ingredienserna blandas i smeten.

I Preussen byggdes under 1700-talet en mycket stark stat. Kungen var visserligen envåldshärskare, men de statliga tjänstemännen styrdes genom rättsstaten, med mycket tydligt utstakade gränser för vad de hade lov att göra. Kungen kunde fortfarande beordra vad han ville, men om ordern inte följde lagen kunde han inte förmå staten att utföra den. Rättsstaten skapade grunden för ett mycket stabilt samhälle som under 1800-talet snabbt kunde utvecklas med industrialisering och infrastruktur.

Industrialiseringens arbetsfördelning gjorde att människor började identifiera sig utifrån yrke och social klass. Politiska partier med olika ideologier, som strävade efter att ta tillvara skilda klassers intressen, skapade förutsättningen för demokrati byggd på idéer.

USA införde allmän rösträtt före industrialiseringen. Med våra mått mätt var rösträtten inte särskilt allmän, eftersom den bara gällde vita män, men för sin tid var den revolutionerande. Men hur röstar man i ett samhälle där ideologi spelar mycket liten roll, där så gott som alla röstberättigade är mer eller mindre framgångsrika farmare med liknande intressen och åsikter?

I 1800-talets USA röstade folk på den politiker som lovade att ge mest tillbaka till väljarna. Det är inte detsamma som när politiker i allmänhet lovar att allt blir bättre om man röstar på dem. Här handlade det om att invånarna på en viss ort kunde räkna med att politikern skulle låta några av invånarna få arbete i statsförvaltningen som tack för rösterna. Att politiker handfast belönade väljare genom att dela ut mat förekom också. Statliga tjänstemän tillsattes inte efter meriter, utan som gentjänster till väljarkåren. Detta var inte bra för de statliga institutionerna, men det åstadkom att människor som annars förmodligen inte hade röstat tog sig till valurnorna och började intressera sig för politik. I den meningen kan klientelism vara gynnsam för demokratin.

Korruption innebär att politiker norpar ur kassan för att berika sig själva. Klientelism innebär att man gör det för att berika väljarna. Fukuyama menar att det inte behöver handla om omoral. Politikern känner helt enkelt mer för sin väljargrupp, sin by, sin stam eller sin landsända, än för nationen som helhet.

Att skapa en nation

För att bygga en stat krävs nämligen nationen, känslan av gemenskap för statens alla invånare. Denna känsla kan myndigheterna odla genom politik rörande språk, historieskrivning eller religion, men den kan lika gärna skapas av människor som inte har något med politik att göra: poeter, vissångare, filosofer, historiker, konstnärer eller religiösa ledare. Utan en känsla av nationell samhörighet får staten avgörande funktionsvårigheter, eftersom alla stater ibland måste kräva trohet av befolkningen, exempelvis när staten utövar legitimt våld. Det kan vara nödvändigt att riskera sitt liv för nationen, vilket man knappast gör om det inte är förbundet med en mycket stark känsla. Denna känsla av samhörighet, ett ”vi”, innebär samtidigt en fara, eftersom ”vi” måste bygga på uteslutning av ”dem”. ”De” behöver inte vara mer än invånare i ett annat land som man har de bästa förbindelser med, men det är lätt hänt att ett hat piskas upp mot ”dem” för att främja känslan av ”vi”.

Fukuyama beskriver fyra olika sätt att skapa en nation:

1. Att flytta gränser så att de anpassas efter nationella identiteter.

2. Att flytta eller massmörda befolkningar så att gränserna stämmer överens med majoritetens identitet.

3. Att kulturellt assimilera minoriteter.

4. Att omforma identiteten så att den passar faktiska förhållanden.

De tre första vägarna har så gott som alltid inneburit blodiga konflikter och stora tragedier. Stabila nationer av i dag skördar ofta frukterna av äldre tiders blodbad. Den fjärde vägen är den mest lovande för framtiden, konstaterar Fukuyama, men den fordrar att politiska ledare tänker i nya banor. Identitet har så många olika aspekter, som hör samman med etnicitet, religion eller idéer. I ett samhälle med flera etniciteter men en religion, kan det vara viktigt att koncentrera sig på religionen, men i ett samhälle med en etnicitet med flera religioner bör motsatsen ske.

I ett samhälle där splittringen är stor kan en idé samla människor, exempelvis idén om nationen som står över etnicitet och religion. Men, påminner Fukuyama, Sovjetunionen arbetade i sjuttio år på att skapa den sovjetiska identiteten. Den försvann dock med unionens upplösning år 1991, medan de gamla nationella identiteterna vaknade upp på nytt. EU har sedan 1950-talet försökt skapa en europeisk identitet utan att lyckas. Detta bör man ha i åtanke när folk föraktfullt fnyser åt nationella identiteter som sociala konstruktioner. Visst är de konstruerade, men ovanligt hållfasta.

The Jacksonian revolution

Ett för våra dagar aktuellt kapitel handlar om ”The Jacksonian revolution”, när Andrew Jackson valdes till USA:s president år 1828. Det visar nämligen de historiska rötterna till den splittring i det amerikanska samhället som vi just sett ett mycket tydligt prov på.

Jackson vann presidentvalet redan år 1824, men blev utmanövrerad genom att de andra två kandidaterna ingick avtal, något Jackson kallade billig korruption kläckt av östkustens aristokrater. Det låg mycket i den beskrivningen. Motkandidaten John Quincy Adams var högutbildad från en gammal fin familj, medan Jackson och hans väljare fanns bland de många invandrarna från norra England, Skottland och Irland som kommit i hundratusentals i slutet av 1700-talet. De var mycket stolta över sin bakgrund, medan den gamla amerikanska eliten undrade vad dessa människor hade att vara stolta över. De kom från bygder som i århundraden hade varit våldsamma, med ständig kamp mot engelsmännen ofta förd av privata krigsherrar. Ur detta hade en starkt individualistisk kultur med stor förkärlek för vapen vuxit fram. Jackson sade sig tala för folket mot eliten – just vad populister gjort i alla tider. Men han vände sig inte bara mot eliten. Jackson var också personligen aktiv med att fördriva indianer. De skotsk-irländska amerikanarna har gått till historien som de som koloniserade västern.

Fukuyama visar att det går direkta paralleller från Jacksons presidentskap till dagens motsättning mellan John Kerry från Boston, utbildad vid Yale, och antielitens hjältinna Sarah Palin. Den starka motviljan mot allt som inskränker människans frihet och mot vapenlagar har sitt ursprung hos Jacksons män. Hade Fukuyama skrivit sin bok två år senare kan vi ju tänka oss ytterligare några rader om det senaste presidentvalet.

Arbetet med att avskaffa klientelismen började år 1881, när president Garfield sköts till döds av en man som var arg över att han inte hade fått tjänsten som konsul i Frankrike. En utredning tillsattes och senatorn George H Pendleton kom med ett förslag för reform av den offentliga sektorn. I valet år 1882 fick de som ville se förändring ett tydligt stöd av väljarna och ”Pendleton act” antogs år 1883.

Politiskt förfall

Institutioner är hållfasta och inrättas ofta som lösningar på specifika problem som hör till en viss tid och situation. Denna hållfasthet som är institutionens styrka blir också en källa till förfall. Men situationer och miljöer  förändras. Bristande förmåga att anpassa sig till förändringar i miljön är en av källorna till politiskt förfall i institutionerna. Institutioner kan stelna därför att människorna som bär upp dem har en tendens till intellektuell rigiditet. Men en annan faktor är att institutioner kan komma erövras av specifika särintressen och grupper i ett samhälle, som har starka och snäva intressen av att bevara och frysa fast en viss inrättning  och låta den tjäna andra syften än den en gång skapades till.

”Förfall” är en laddad term, med konnotationer till mer omdebatterade idéer om ett mycket bredare socialt, moraliskt och samhälleligt förfall som diskuteras på annat håll. Fukuyamas analys av politiskt förfall är inte ett inlägg i den diskussionen – här används begreppet precist avgränsat till en analys av just politiska institutioner: vad får dem att börja underprestera?

Ett av Fukuyamas exempel på en statlig institutions uppgång och sedermera förfall är U S Forest Service, den amerikanska skogsförvaltningen. Där tillsattes tjänstemännen enligt klientelistiskt system på 1800-talet, vilket i sin tur påverkade verksamheten, som till stor del gick ut på att dela ut land till nybyggare. Men i takt med att klientelismen försvann förändrades myndigheten. Arbetet inriktades allt mer på att skydda skogar från avverkning och att skapa nationalparker. Under 1900-talet gick man in för att bekämpa skogsbränder, att se till att skogars urskogskaraktär bevarades. Men detta är två storheter som inte så lätt låter sig förenas. Antingen måste skog åtminstone gallras, eller också bör den få brinna ibland. I en urskog är skogsbranden en naturlig del av skogens liv, som föryngrar beståndet och bränner bort döda träd så att nya kan slå rot. Dessa mindre skogsbränder brukade inte vara värre än att stora träd klarade sig. Men när bränderna förhindrades genom skogsvårdsstyrelsens vaksamma öga och aktiva personal, växte skogarnas bestånd av dött, lättantändligt virke så att när en brand väl utbröt blev den desto våldsammare. Trots att skogsvårdsstyrelsen är en aktiv och välfungerande statlig institution fanns där ingen som ville eller vågade tänka i nya banor, vilket gjorde att skogsbränderna blev allvarligare. Just det problem som man ville bekämpa fick allt värre konsekvenser. Skogsvårdsstyrelsen blev en institution i förfall.

Som exempel på länder som fortfarande plågas av klientelism väljer Fukuyama Grekland och södra Italien. De stora ekonomiska problemen under senare år i Grekland är en direkt följd av en överdimensionerad statsapparat, beroende på att politiker skapar statliga tjänster som tack till väljargrupper. Klientelismens starka utbredning hänger samman med att Grekland och södra Italien fick ”modernisering utan utveckling”. Folk lämnade sina byar och flyttade till städerna, men man kan säga att de tog byarna med sig. Bylivets mentalitet överfördes till städerna, eftersom industrialiseringen uteblev. Man fortsatte med andra ord att hålla på sig och sitt, rösta utifrån familjeband eller bytillhörighet snarare än ideologi. Detta i sin tur hänger samman med den låga tilliten i samhället. Århundraden av ottomanskt förtryck i Grekland och habsburgskt styre i södra Italien har skapat en mentalitet av misstro mot myndigheter, ovilja att betala skatt och bidra till samhällets förbättring. Det syns även i gatubilden, där hus är muromgärdade, där bebyggelsen är enkel på utsidan men kan vara smyckad mot gården. Man visar inte utåt ett eventuellt välstånd, för då kommer skattmasen eller tjuvar. Tillit är mycket svårt att skapa i ett samhälle där handlingar som visar på tillit tolkas som löjlig naivitet.

Kolonialism

Demokratin gynnas av tillit och av nationell sammanhållning. På många håll i världen är stammen eller klanen fortfarande gemenskapen. En klan kan kontrollera en stat och styra över andra klaner, ofta genom ett system av kleptokrati – att fylla fickorna så mycket som möjligt, så länge det går. Staten saknar legitimitet i befolkningens ögon, vilket gör att ingen vill bidra till något för landets bästa.

Kolonialismen kan med rätta kritiseras för att ha brutit ner befintliga samhällsstrukturer och medvetet utnyttjat klanstrukturer för att söndra och härska. Men, menar Fukuyma, att enbart skylla på kolonialism är att upprätthålla en kolonial syn på andra länder. För vissa före detta kolonier har det gått riktigt bra, medan andra är korrumperade och fattiga oroshärdar. Han är inte nådig i sin kritik mot kolonialismen. Afrikanska stater där privata krigsherrar drogar småpojkar att bli barnsoldater som lemlästar människor framställs ibland som någon sorts rest från Afrikas blodiga stamstrider – men, påpekar Fukuyma, det brutala systemet påminner mer om Belgiens behandling av människor i det forna Kongo. Kolonialherrarnas brutalitet har övertagits av lokalbefolkningen.

I Afrika söder om Sahara och i Asien finns exempel på välfungerande stater med lägre grad av korruption, större trygghet och bättre ekonomi. Frågan är varför dessa stater lyckats skapa den stabilitet som gör att de utvecklas på ett sätt som grannländerna misslyckats med. Enligt Fukuyama beror det på att de blivit nationalstater, där ett språk intar en dominerande ställning och där människor känner samhörighet med nationen snarare än med ett mindre folk eller en klan.

Problemet är att vägen dit varit svår och lång. Indonesien har ur en mängd små öar med massor av olika folkslag lyckats skapa en stark indonesisk identitet. Samma sak gäller i Tanzania, där kontrasten mot grannländerna är påtaglig. Den nationella gemenskapen växte dock fram genom grovt förtryck, diskriminering och totalitär diktatur. Vi kan inte gärna hoppas på att de afrikanska grannländerna går igenom ett sådant stålbad, även om det på sikt skulle leda till den stabilitet som de är i så stort behov av.

Fukuyama ger exempel på hur ett par i Nigeria byggde en industri för produktion av sojaolja, eftersom sojabönor odlas där i stor skala. När produktionen kom i gång började olika myndighetspersoner komma och med hänvisning till olika lagparagrafer kräva del av vinsten. När fabrikanten vägrade betala slogs hans bil sönder. När detta polisanmäldes kom polischefen, inte för att utreda brottet utan för att kräva en summa han också. När muthungriga tjänstemän började hota med fängelse om han inte betalade, stängde fabrikanten sin fabrik och flyttade maskinerna till ett annat land. Kleptokratin ledde inte till en win win- situation, utan till en situation där alla till sist stod som förlorare. Nigerias största olycka är dess rikedom. Det är ett oljeexporterande land, men stora delar av befolkningen lever på svältgränsen samtidigt som politiker fyller fickorna ohämmat. Några av dem hör till världens rikaste människor.

Sydamerika

Jämfört med Europa, Afrika, Asien och Nordamerika är Sydamerika en mycket fredlig kontinent. Risken att dö av våld är lägst där, och den minskar. Verkar det förvånande? När vi tänker på Sydamerika kommer bilder lätt för oss av gerillakrigare, utrotningskrig mot indianer, ständiga statskupper och blodiga uppgörelser mellan brottssyndikat. Men, visar Fukuyama, allt detta är bara bagateller i jämförelse med den samlade dödligheten i krig. I Sydamerika har ytterst få krig utkämpats, och de flesta ägde rum för länge sedan. Men just därför att kontinenten är så fredlig har dess stater inte utvecklat de institutioner som krävs för en stark rättsstat. Armén har spelat stor roll i många sydamerikanska länder, inte bara i krig, utan som statlig byråkrati och stabiliserande kraft i samhället.

Med bättre styre borde Argentina kunna vara en stat som Kanada eller Australien, men vanstyre gör att den inte är det. I gengäld hade Costa Rica kunnat vara en bananrepublik likt grannländerna, men är i stället en välfungerande och välmående stat, demokratisk sedan år 1948. Fukuyama avfärdar gissningar om att detta beror på större jämlikhet och homogenitet. Costa Rica har haft sin beskärda del av orättvisor. Men år 1949 avskaffade den konservativa koalitionsregeringen den stående armén, vilket fick till följd att landets vänster inte som i grannländerna utvecklades till en marxistisk gerilla, utan till ett socialdemokratiskt parti.

Fukuyama menar att hoppet för vår tid finns i sociala medier. Idéers spridning har haft stor betydelse för förändringar i världen, och genom internet har människor numera möjlighet till kommunikation och spridning av idéer på ett sätt som aldrig förr. En medveten medelklass kan påverka opinionen i kaosartade länder.

Förändring

Fukuyama vill ge Karl Marx rätt på en viktig punkt. Han såg framväxten av en ”bourgeoisie” som drivkraften för det moderna samhället. Han menade att bourgeoisien skulle förtrycka proletariatet så att de med tiden skulle göra revolution. I det avseendet tog han miste. Men om vi översätter Marx begrepp till medelklass och arbetarklass och är på det klara med att klassindelningen handlar om mycket mer än pengar, att den snarare bygger på identitet, där utbildningsnivå är viktigare än inkomst, är framväxten av en medelklass nyckeln till en mer välfungerande stat. Medelklassen spelade mycket stor roll för Europas demokratisering och USA:s förvandling från klientelism till meritokrati. Den kinesiska medelklassen har lyckats skapa ett system av lokal demokrati och höjt taket för yttrandefriheten i det totalitära Kina.

Detta är en dragkamp med både framsteg och bakslag där det är svårt att sia om framtiden. De stora ekonomiska skillnaderna i de flesta sydamerikanska länder motverkar framväxten av ökad trygghet där, eftersom det knappt finns någon medelklass. Fattigdom gynnar klientelism. Det är billigare att köpa de fattigas röster. På Filippinerna kunde röster köpas för tre dollar år 1998, medan de kostade tio dollar i Taiwan år 1993 – och det visade sig att 45 procent ändå inte röstade på partiet som betalade. Med ökat välstånd faller klientelismen därför samman.

Från 1970-talet fram till ungefär år 2005 var demokratin i världen i ständig tillväxt. Men det senaste årtiondet har sett tecken till demokratiskt förfall. Många unga demokratier lider av barnsjukdomar; problem med klientelism och frånvaro av starka statliga institutioner. Andra länder, som exempelvis USA, visar tecken på en demokratisering som drivits så långt att demokratin blivit en fara för sig själv. Fukuyama kallar detta ”vetokrati”. Det finns så många statliga kontrollmyndigheter att institutionerna får svårighet att genomföra projekt, eftersom så många kan inlägga veto och förhindra eller försena förändringar. Medan många i samhället ser att statliga projekt blir försenade eller fördyrade, har man svårare att se att det kan bero på för mycket demokrati. Man tror i stället att förklaringen ligger i motsatsen och inför därför ännu fler kontrollsystem, som till slut lamslår verksamheten.

En form av nödvändig föryngring kan ske genom att myndigheten som inte längre lyckas utföra något vettigt helt enkelt avskaffas och verksamheten tas över av någon annan, som förhoppningsvis klarar jobbet bättre. I värsta fall minskar tilliten till demokratin. I bästa fall sker förändring i form av steg där olika institutioner förbättras efter hand. Men risken finns att demokratin hamnar i så allvarlig kris att allt fler vill avskaffa den. USA:s vetokratiska system var orsak till att det dröjde hundra år från inbördeskriget tills slavarnas ättlingar fick fullständiga medborgerliga rättigheter. Vetokratin i kombination med en nedärvd ovilja mot den starka staten gör att landet fortfarande bara har en antydan till den sjukvårdsförsäkring som är en självklarhet i välfungerande europeiska stater.

Fukuyamas två volymer ger en god förståelse av hur stater fungerar. De visar på paradoxen att en stark stat garanterar individens frihet, medan en svag stat leder till klanvälde där gruppen, inte individen, styr. De visar på demokratins oerhörda betydelse för mänskliga rättigheter och jämlikhet, och de visar att utan nationalstaten har demokratin små chanser att fungera.

Dan Korn är författare och folklivsforskare.