Den svenska bostadsinfarkten

Kaos, regleringar och oavsedda konsekvenser

Foto: Jan Jörnmark

Foto: Jan Jörnmark

Under bara några år mot slutet av 1960-talet skedde avgörande förändringar i Sveriges bostadspolitik. Dåtidens beslut påverkar oss än i dag. Inte minst gäller det vår tids explosiva utanförskapsområden, skriver Jan Jörnmark. Hur uppstod dagens situation med trångboddhet och svarthandel?

Av Jan Jörnmark

Publiceras i Kvartal vol. 1 2016, online: 2016-04-29

I mitten av 1990-talet började jag fascineras av den svenska bostadsmarknaden. Jag upptäckte att det fanns flera olika prissystem som inte kommunicerade med varandra. Det gjorde att arbitragevinsterna verkade oändliga, men som forskare tyckte jag det var ännu mer intressant att det inte fanns någon sammanhängande historieskrivning om branschen.[1]

Jag hade just då ett lysande förhandlingsläge för att få fram forskningsmedel, vilket gjorde det möjligt för mig att arbeta ganska fritt i flera år. Det var sedan två källmaterial som blev helt centrala för att förstå vad som hade hänt. På Riksarkivet finns grundmaterialet till alla offentliga utredningar som genomförts och om sekreteraren för kommittéerna skött sig brukar arkivet vara tio gånger så stort som själva utredningarna. Ofta är det fantastiska material, som avslöjar hur diskussionerna gått i verkligheten, i stället för den färdiga bild man får i SOU:erna. Min favorit kommer från Byggindustrialiseringsutredningen, där landets absoluta branschtoppar hösten 1967 – efter flera år av utredande – hamnade i följande utbyte:

Dahlberg ville få en definition på industrialisering som han för sin del tolkade som massproduktion för masskonsumtion … man måste skilja mellan industrialisering och industrialisering. Cederwall ansåg att Dahlberg alltför snävt satte likhetstecken mellan byggindustrialisering och industrialisering av byggmaterialindustrin. Holm trodde att Sten Jacobsson på Byggförbundet visste mycket om rationalisering. Dahlberg efterlyste en definition på vad vi håller på med. Ahrbom höll med om att det vore lämpligt som en inledning. Cederwall påbörjade en genomläsning av det utsända materialet.

Utbytet är belysande, för i motsats till den bild som inte minst forskare gärna vill ge av väl genomförd planering rådde det snarare något som liknade upplösningstillstånd i den svenska byggsektorn under 1960-talet. Det kaotiska tillståndet var ännu mer tydligt i det som blev mitt andra stora källmateriel. Rune Johansson hade varit inrikesminister på den tiden, men senare gått bort i en tragisk olycka. Efter det blev hans anteckningar och papper liggande i ett uthus i Ljungby fram till det att hans änka larmade Arbetarrörelsens Arkiv om att ”råttorna håller på att äta upp Runes papper”.

I motsats till den bild som inte minst forskare gärna vill ge av väl genomförd planering rådde snarare upplösningstillstånd i byggsektorn under 1960-talet.

Arkivpersonalen skickade en lastbil till Småland där de möttes av en otrolig röra av papper, böcker och minnestallrikar från besök i Nordkorea. Allt skottades ner i flyttkartonger och hamnade i arkivkällaren där det ansågs oanvändbart på grund av den totala oordningen. När jag började arbeta med det blev jag därför den förste att gå igenom ett unikt material som innehöll allt det gick att önska sig från 1960-talet. Här låg Runes anteckningar från konseljer, regeringssammanträden och interna partimöten. Till råga på allt fanns de brev som skickats mellan partiets högsta företrädare kvar. När jag ringde Albert Aronson som hade lett huvudstadens allmännytta hela efterkrigstiden, blev han tyst när jag frågade honom om innehållet. Sedan skrattade han självironiskt och sa: ”Brände inte Rune sina brev?”

Sittningarna på arkivet gav mig de sista nycklarna till bostadspolitiken när jag kontaktade den gamle generaldirektören Ernst Michanek. När vi möttes en dag i juni 1999 var han klädd i en vietnamesisk Ho Chi Minh-kostym. Förutom att berätta hela historien om miljonprogrammet gav han mig tillgång till sitt personliga arkiv, som jag fortfarande inte kunnat göra rättvisa. Det gör ändå att jag kan publicera den allra första anteckningen om miljonprogrammet här i texten:  

Ernst Michaneks första anteckningar om det som skulle bli ”miljonprogrammet”. Foto: Jan Jörnmark

Ernst Michaneks första anteckningar om det som skulle bli ”miljonprogrammet”. Foto: Jan Jörnmark

Bilden som tonade fram i materialet var en helt annan än den jag och alla andra svenskar fått i decennier. Det är också den som gjort att jag sedan dess kunnat fortsätta att arbeta med branschen i flera decennier, för det spelar ingen roll vilken aspekt man tittar på i bostads- och stadsbyggnadssektorn: man kommer alltid att hitta en ny och annorlunda historia när man går till de verkliga källorna.

Hyresregleringen

Hyresregleringen infördes år 1942 som en del av de allmänna kristidsregleringarna, men också för att få kontroll över prisbildningen i sektorn. Därför reglerades bostadsrättsmarknaden och några år senare också överlåtelsepriserna på statligt belånade villor. Kontrollen var central eftersom det var genom byggmarknaden man tänkte styra ekonomin när den stora efterkrigsdepressionen bröt ut.

År 1942–68

Total prisreglering av hyresrätter, bostadsrätter och villor byggda efter år 1947. Styrning via bostadsproduktionskvoter och kapitalmarknadsreglering. Extremt låg rörlighet inom beståndet, snabb utglesning av förfallande innerstäder. Städer växer utåt och allt glesare, både i flerfamiljshusområden och expansiva villakommuner.

Till allas förvåning hände motsatsen när den globala ekonomin sköt fart efter år 1945. Återuppbyggnaden och frihandeln skapade utrymme för den starkaste expansionen på ett sekel och därmed var – paradoxalt nog – början på dagens katastrofala situation i den svenska bostadssektorn inledd. Det som skulle följa efter detta var sju decennier av oavbrutet reglerande och avreglerande, där förändringarna ständigt skett utan hänsyn till helheten. Effekterna av de reformer som efterhand genomförts har sedan snabbt glömts bort eller missförståtts, helt enligt Schumpeters konstaterande att ”mannaminnet är i allmänhet ungefär sex månader”.

Det som hände under regleringens första år var däremot enkelt att förstå. I den kraftiga expansionen stegrades inflationen, vilket ökade efterfrågan på de prisreglerade bostäderna. Ett efterfrågeöverskott uppstod snabbt och år 1948 uppskattades ”bostadsbristen” till 100 000 lägenheter. Eftersom många fler väljare gynnades av de låga hyrorna vågade ingen politiker föreslå en avreglering. I stället valde man år 1951 att reglera kapitalmarknaden, varefter avvägningen mellan krediter till byggsektorn eller exportindustrin i tjugo år styrdes direkt av finansministern och riksbankschefen. Att situationen var ohållbar var uppenbart redan 1955–57 när Gunnar Sträng och Per Åsbrink tillträdde de båda posterna.

Avregleringar och ”miljonprogram”

Åren i mitten av 1950-talet blev viktiga trots att försöken att liberalisera sektorn mötte små framgångar. Det man lyckades avreglera var priserna på hotell, garage, biografer och restauranger samtidigt som bruttoprisförbudet genomfördes i varuhandeln. Reformerna ledde sedan till ett starkt ökat intresse för att bygga varuhus, parkeringshus, hotell och nöjespalats under den närmsta tioårsperioden.

Med bostäderna var det besvärligare. De försök som gjordes möttes av ett mycket stort motstånd, vilket fick de ledande politikerna att skjuta över avregleringsfrågan till en serie utredningar. Viktigt var dock att stödet till småhusbyggandet ökades. Villaproduktionen växte sedan mycket mer stabilt än flerfamiljshusproduktionen (se figur 1). Dessutom stod småhusen för majoriteten av de nybyggda större bostäderna. Effekterna av det blev större än man hade väntat sig och ett av Göteborgs första kommunalråd berättade långt senare hur konsekvenserna såg ut redan tidigt under 1960-talet:

De bästa skattebetalarna flyttade ut ur stan i stor omfattning och stan förlorade en stor inkomst samtidigt som de utflyttade gjorde anspråk på den kulturella verksamheten som fanns inne i staden. Och dessutom fick Göteborg ta hand om en åldrande befolkning, medan de yngre flyttade ut sin skattekraft till villorna i förorten.

Kombinationen av framväxande bilism och ökad villaproduktion ledde alltså till att utflyttningen till städernas kranskommuner startade runt år 1960. Det skapade en olycklig dynamik som präglat Sverige sedan dess. Städer som Stockholm och Göteborg utmanandes av sina kransar, vilket fick deras kommunalråd att trycka på mot rikspolitikerna för att få loss mer resurser till att bygga ännu fler och större lägenheter i flerfamiljshusområdena. Det var den dynamiken som åren 1967–71 skapade de sociala bomber som nuförtiden kallas ”utanförskapsområden” eller ”no-go areas”, beroende på vilken politisk färg man har.

Figur 1. Bostadsproduktion 1955–2014.

Figur 1. Bostadsproduktion 1955–2014.

Det var de svagt förtäckta utpressningsbreven från lokal- till rikspolitikerna jag hittade i Rune Johanssons arkiv. Och det Ernst Michanek bidrog med var historien om hur rikspolitikerna närmast desperat försökte balansera kraven på bostäder mot det begränsade ekonomiska utrymme som existerande. Det var därför Michanek i november 1963 blev ledare för en arbetsgrupp som skulle ta fram de regeringsbärande socialdemokraternas framtidsprogram. Dokumentationen som jag fick var fascinerande, inte minst när man konfronterades med Strängs och Erlanders skräck för att inteckna framtida budgetar. Våren 1964 säger Erlander: ”Ett handlingsprogram är en grumlig tanke. Jag ångrar mig. Vårt handlingsutrymme måste vara obundet. Det finns ingen prioritering, vi ska ingen ha …”

Michanek sa till mig att han ofta hade en känsla av uppgivenhet under arbetet med handlingsprogrammet, men fortsatte sedan med att säga: ”Jag ville ändå ha in något konkret på ett papper. En slogan.” Det var därför han till sist lyckades få in mellanrubriken ”En miljon bostäder på tio år” i ”Resultat och reformer”, som slutdokumentet hette. Michanek menade att Sträng accepterade rubriken därför att produktionen redan nått 90 000 bostäder om året, vilket innebar att miljonen låg på gränsen till att innebära en stagnation.

Framväxande bilism och ökad villaproduktion gjorde att utflyttningen till städernas kranskommuner startade. Det skapade en olycklig dynamik som präglat Sverige sedan dess.

Men samtidigt som det skapades en slogan – som skulle växa till ett kvantitativt mål, innan den till sist upphöjdes till ett ”program” – arbetade flera utredningar med att ta fram en ny lagstiftning för att liberalisera bostadsmarknaden. Resultatet var klart år 1966, vilket också var året när Sträng drog ner på bostadsproduktionen samtidigt som det var kommunalval. Valrörelsen präglades av en hetsig debatt om den misslyckade bostadspolitiken och en legendarisk tv-intervju där Erlander gav unga par rådet att ”ställa sig i bostadskön”.  Slutresultatet blev ett förödande nederlag för socialdemokraterna, och i panik släpptes sedan ett mycket stort antal byggplaner fram samtidigt under år 1967, parallellt med att lagstiftningen om en liberalisering av villa- och bostadsrättsmarknaderna godkändes av riksdagen.

Det var under de här åren som den starka dualism som sedan dess utmärkt svensk bostadsmarknad uppkom. I slutet av 1960-talet växte marknaden för villor snabbt, samtidigt som efterfrågan på de nyproducerade lägenheterna tvärdök (se figur 1). Framåt år 1971–72 gick det inte att blunda för vare sig kritiken eller den fallande efterfrågan längre. Ironiskt nog var det alltså under den stenhårda regleringens allra sista år som de verkligt akuta problemområdena växte fram. Det som hände under dessa tre-fyra år har sedan präglat Sverige under ett halvsekel.[2]

Bruksvärdet och centrumen

Det fanns en stark socialdemokratisk opinion för att återreglera villamarknaden, men i den parlamentariska situation som rådde åren 1973–82 var det omöjligt. I stället fick allmännyttan försöka få kontroll över hyresmarknaden genom att ta över de sedan länge förfallande stadskärnorna. Innerstäderna var den tidens dark horse på bostadsmarknaden, för alla inblandade förstod att centrumen återigen skulle bli attraktivare med en friare hyressättning och ökad nyproduktion. Den avgörande frågan var hur det nya bruksvärdessystemet skulle tillämpas.

År 1969–92

Snabb tillväxt på den avreglerade villamarknaden. Tomma lägenheter i det så kallade miljonprogrammet. Subventionerna blir allmänna och skenar kostnadsmässigt. Bruksvärdet blir en kostnadstäckningshyra för allmännyttan, som utjämnar priserna över hela beståndet. Detta medför en svår konkurrenssituation för bostadsrättsföreningarna som är allmännyttans enda seriösa konkurrent om upprustningen av innerstäderna.

Svaret blev att bruksvärdena – i motsats till vad lagstiftaren hade avsett – blev en förlängning på det gamla systemet där allmännyttans produktionskostnader styrde hyresnivån. För att undvika intern konkurrens utjämnades sedan hyrorna inom hela beståndet. De nerpressade nivåerna gjorde däremot att privata byggares intresse för fastighetsutveckling minskade. Ett par uppmärksammade fall i Stockholm år 1971 ledde till att branschpressen profetiskt skrev om hur ”[allt byggande] i framtiden kommer att koncentreras till bostadsrätter”, och de oreglerade bostadsrättsföreningarna blev snabbt allmännyttans enda verkliga konkurrent när innerstadsfastigheterna köptes upp för att renoveras med subventionerade lån. Logiskt nog uppstod därför en stark ideologisk skiljelinje här. Efter år 1975 blev det de borgerliga partierna som understödde de kooperativa föreningarnas roll.

Om man sammanfattar det som hände efter ”miljonprogrammets” sammanbrott var det att ett system som utmärktes av generella subventioner, bidrag och starkt stigande kostnader utvecklades under en tid av kompromisser och stark politisk osäkerhet. Det första tecknet på att live and let live-attityden var på väg att ta slut kom med den ”underbara natten”-uppgörelsen mellan socialdemokraterna och mittenpartierna våren 1981, som begränsade villaägarnas ränteavdrag till femtio procent.[3]

Den nya marknaden

Självklart fanns det en ände på penningrullningen och de direkta besparingarna inleddes år 1986 under Kjell Olof Feldts tid som finansminister. Några år senare finansierades den stora skattereformen i hög grad genom beskattning av bostadssektorn. När de borgerliga sedan kom tillbaka till makten år 1991 genomfördes det verkliga alexanderhugget när de generella subventionerna försvann. Efter det skulle ett helt nytt storstadsbaserat byggande växa fram, när markpriserna tilläts slå igenom för första gången på ungefär sextio år.

År 1993–2016

Avsubventioneringen skapar en helt ny projektbaserad marknad. Denna centreras mot de inre stadsområdena, när markpriserna tillåts slå igenom för första gången sedan 1930-talet. Detta centrala byggande kommer dessutom omedelbart i konflikt med ett lagsystem som kraftigt försvårar förtätning. Hyressystemet går mot större flexibilitet, både vad gäller bruksvärdestillämpningen och presumtionshyrorna.

Det som ingen riktigt hade tänkt på var att ett nytt lagsystem också hade introducerats några år tidigare. Arbetet med den nya Plan- och Bygglagen hade inletts redan år 1969 när ”miljonprogrammet” rullade som hårdast. Därför hade avsikten från början varit att införa en stenhård centralplanering med en Riksplan i toppen. Efter några år försköts i stället intresset till att begränsa byggandet, vilket fick den auktoritära grundtonen att hänga var, om än med annan innebörd. Riksplanen bytte samtidigt namn till det mycket mer vaga ”Riksintressen”, som i dag leder till fantastiska konflikter när snart sagt alla kommuner är riksintressanta till minst 70–80 procent, vilket förvandlat den kommunala detaljplaneprocessen till ett lotteri. Inemot tio år långa och oförutsägbara planprocesser har ökat riskerna i byggandet på ett dramatiskt sätt, vilket även eliminerat behovet av formella karteller. Lagstiftningen är konkurrensbegränsning per definition.

På denna nya osubventionerade och osäkra byggmarknaden utvecklades i mitten av 1990-talet något helt nytt, när framför allt JM blev pionjärer för en ren projektmarknad. Den bärande tanken var att identifiera attraktiva lägen där sedan hälften av bostäderna måste säljas innan byggena startade. Efter några år följde allt fler bolag med i trenden som snabbt skapade den moderna bostadsrättsmarknaden.

Ombyggnaden av Eriksdalsskolans pannrum och slöjdsalar var ett av JMs första projekt i den annorlunda omgivning som skapades efter reformerna 1992. Foto: Jan Jörnmark

Ombyggnaden av Eriksdalsskolans pannrum och slöjdsalar var ett av JMs första projekt i den annorlunda omgivning som skapades efter reformerna 1992. Foto: Jan Jörnmark

De som pressades ut var allmännyttan. När varje projekt var tvunget att bära sina egna kostnader förutsatte det mycket mer flexibla hyror i centrala lägen. Cheferna i de stora allmännyttorna blev därför snabbt anhängare av rörliga hyror, men i mars 1997 ställdes konflikten på hyresmarknaden på sin spets när Stockholms starka kvinna Annika Billström gick in och sänkte Svenska Bostäders hyror i nybyggnationerna i S:t Eriksområdet med en fjärdedel. När sedan dessa sänkta hyror via bruksvärdessystemet skulle bli generella för alla nya hyresrätter minskade nyproduktionen ner mot noll, parallellt med att en utdragen rättslig process startade.

Prisskillnaderna mellan de fritt prissatta bostadsrätterna och de bruksvärdeskontrollerade hyresrätterna har vuxit dramatiskt.

Processen slutade med att Hovrätten underkände de politiskt satta hyrorna, och det blev sedan början till att bruksvärdet kom att tillämpas mer flexibelt samtidigt som de nya presumtionshyrorna infördes år 2006. Dessa innebär att fastighetsägare och hyresgästföreningen kan avtala bort bruksvärdet för nya hyreslägenheter för en tioårsperiod, vilket har introducerat ett helt nytt och extremt dyrt segment av lägenheter på marknaden.

Sammantaget har det nya och mycket mer marknadsorienterade system som skapades efter år 1994 fått omfattande konsekvenser. Prisskillnaderna mellan de fritt prissatta bostadsrätterna och de bruksvärdeskontrollerade hyresrätterna har växt dramatiskt, vilket gjort enorma arbitragevinster möjliga, när bostäder flyttats till den fria sektorn. Det har – av helt naturliga orsaker – fått den privata skuldsättningen att öka, vilket av riksbanken och finansinspektionen på mycket svaga grunder uppfattats som en ”bubbla”. Genom hot om olika åtgärder har dock dessa aktörer de sista åren verkligen fått marknaden att skena. Därför har nu kapitalmarknadsregleringen återinförts bakvägen, via krav på att inte mer än hälften av det svenska fastighetsvärdet ska få vara långsiktigt belånat.

The end

Situationen ser därför sämre ut än på länge. Några effektiva åtgärder mot begränsningarna på utbudssidan (planlagstiftningen) är inte på väg att vidtas, medan däremot inskränkningar genomförs på bostadsrättsmarknaden som varit de senaste decenniernas absoluta ljuspunkt. I stället ropar en samstämmig kör av aktörer på att de vill ha ”billiga hyresrätter”, vilket är den produkt som dagens system absolut inte förmår producera.

Snarare talar allt för att situationen nu kommer att försämras drastiskt. Allt dyrare presumtionssatta hyror kommer att öka gapet till de gamla bruksvärdesprissatta hyresrätterna. Mellanskillnaden kommer sedan att översättas i allt dyrare svarthandel och naturligtvis ökad trångboddhet. Unga hushåll som inte längre kommer att tillåtas köpa lägenheter på grund av kapitalmarknadsregleringarna kommer i bästa fall att räddas från den blockerade situationen tack vare den stora tillgången till begagnade villor i utkanterna av stormarknadsregionerna. Vilket gör att det enda som gör att vi inte helt kommer att känna igen oss i 1960-talets situation är avsaknaden av The Beatles.

Jan Jörnmark är författare och docent i ekonomisk historia.

 

Noter

[1] Det bästa som skrivits om branschen och de olika prissystemen är fortfarande Ragnar Bentzels, Ingemar Ståhls och Assar Lindbecks bok ”Bostadsbristen” (IUI 1963). Den ligger nuförtiden lätt tillgänglig på nätet.

[2] Den som säger att det inte fanns varningssignaler och motsättningar runt panikbyggandet åren 1967–71 bör ta del av den omfattande debatt som bröt ut i HSB:s tidskrift ”Att bo” under år 1968, efter att Carl Nordling skrivit en analytisk artikel om att efterfrågan på bostäder sannolikt var kraftigt överskattad. För en genomgång av det som hände sedan rekommenderas Hans Brattbergs ”Olägenheter till tusen” (Geber 1973).

[3] Bra skildringar av subventionssystemen och deras verkningar får man bland annat i i Bo Söderstens och Bo Sandelins ”Betalt för att bo” (Rabén & Sjögren 1978) samt Nils Eric Sandbergs och Ingemar Ståhls ”Svensk bostadspolitik” (Prisma 1976).