Är någon beredd att betala vad en fungerande järnväg kostar?

Problemet sitter i spåren

Foto: Ingrid Widerberg

Foto: Ingrid Widerberg

Det svenska järnvägsresandet ökar och infrastrukturen är otillräcklig. Detta problem löses inte genom något återförstatligande av hela järnvägsmarknaden. Snarare måste Sverige bestämma sig för vad järnvägen får kosta – och garantera att den verkligen får de nödvändiga pengarna, skriver Jakob Heidbrink.

Av Jakob Heidbrink

Publiceras i Kvartal vol. 1 2016, online: 2016-03-29

I korthet

  • Järnvägen har problem – men det var inte bättre förr.
  • Orsaken är främst att järnvägsinfrastruktur är dyr att bygga och underhålla.
  • Samtidigt har tåget fördelar. Utan järnväg når vi inte våra miljöpolitiska mål.
  • Det spelar mindre roll om järnvägen bedrivs i statlig eller privat regi. Frågan är hur dyr den får vara och hur den kan göras oberoende av politiska konjunkturer.

Det är inne att klaga på järnvägen. Och nog verkar den ha stora problem. Debatten om dess brister utgår ofta från antagandet att problemen skulle ha uppstått till följd av den så kallade avregleringen. År 1988 beslutades att förvaltningen av järnvägens infrastruktur skulle skiljas från driften av trafiken, vilket i den allmänna debatten ofta kallas privatiseringen av järnvägen. Samhällstrender som New public management och nyliberalismen görs ofta i debatten ansvariga för att tåget kl. 15:35 från Göteborgs central till Skövde står stilla strax före Vårgårda.

Men problembeskrivningar kan i varierande grad vara rättvisande. I järnvägens fall kan man ställa två frågor, dels om det verkligen var bättre förr, dels om just avregleringen lett till att situationen blivit värre eller åtminstone inte förbättrats. Mitt svar på båda frågorna är nej. Såvitt jag kan se, är vårt grundläggande problem i stället att järnvägsinfrastruktur är föga anpassbar, dyr att bygga och dyr att underhålla. Problemet ligger inte i det faktum att privata tågbolag får använda de statligt ägda spåren.

Var det bättre förr?

Minnet kan bedra. Tågtrafiken har länge varit föremål för kritik, och ”järnvägseländet” är inget nytt fenomen. Det räcker egentligen med att ta en titt på omslaget och innehållsförteckningen till SOU 2013:83 En enkel till framtiden? Sedan åtminstone början av 1980-talet har klagomålen på tågtrafiken varit många och frekventa. Men även dessförinnan fanns stora problem. 1963 års trafikpolitiska beslut med dess konstaterande att halva det svenska järnvägsnätet var olönsamt och borde läggas ned, innebar under 1960- och 1970-talen omfattande nedläggningar med emellanåt smärtsamma lokala anpassningar av trafikflöden som följd. Trafiken minskade i absoluta tal fram till början av 1980-talet. Järnvägsresande och godstransport ansågs helt enkelt inte särskilt attraktivt. År 1988 konstaterade departementschefen vid kommunikationsdepartementet:

Inför 1990-talet finns en rad problem som riskerar att minska järnvägens betydelse i transportförsörjningen. Många av problemen kan hänföras till brister i dagens järnvägstrafik. Det gäller t.ex. bristande tidtabellshållning, omodern vagnmateriel, ett järnvägsnät som inte är anpassat till morgondagens trafikbehov, outvecklad trafikservice, omoderna stationer, otillräcklig spårkapacitet och svårigheter att möta näringslivets växande krav på snabba, frekventa, tillförlitliga och flexibla godstransporter.[1]

Så varför upplever vi att det blivit värre?

Striden om infrastrukturens kostnader är lika gammal som järnvägssystemet självt, och kostnaderna har i mycket hög grad präglat järnvägens historia i Sverige.

Anledningen kan sökas i att tågtrafiken ökat markant sedan början av 1990-talet. Från att ha varit förhållandevis gles, har den blivit synnerligen tät på vissa linjer. Västra stambanan mellan Stockholm och Göteborg, exempelvis, kan i princip betraktas som full. Konsekvenserna av en störning i systemet är därför mer allvarliga nu än tidigare. När trafiken var glesare kunde ett efterföljande tåg fortsätta rulla och man kunde hoppas att problemet skulle vara löst innan man kom fram till det stillastående tåget. Nu kör tågen efter varandra med i princip minsta möjliga säkerhetsmarginal. När ett tåg står still, måste alla andra som följer efter också bromsa. Problemet fortplantar sig genom hela järnvägssystemet. När det är stopp i Lerum, blir alltså alla sydvästgående tåg från Stockholm ofta stilla på Stockholms central. Bilderna från en överfull centralhall där väntande människor trängs förmedlar ett intryck som tidigare inte förekom på samma sätt, trots att störningarnas antal relativt hela järnvägstrafiken inte nödvändigtvis ökat. Problemen uppfattas som större än de är, eftersom konsekvenserna blivit mer omfattande.

Men varför bygger man då inte bara ut infrastrukturen eller återupplivar den infrastruktur som ännu finns, men som lagts ner under senare delen av 1900-talet? Svaret är enkelt. Det skulle bli alldeles för dyrt.

Problem redan från början

Striden om infrastrukturens kostnader är lika gammal som järnvägssystemet självt, och kostnaderna har i mycket hög grad präglat järnvägens historia i Sverige. Landet kom sent till järnvägsbyggande. Medan övriga Europa sedan år 1825 byggt modern järnväg, var här i landet ännu i slutet av 1840-talet många inflytelserika personer skeptiska till det nya transportmedlet och till tanken att staten skulle delta i att bygga järnvägar. De dyra nya anläggningarna borde byggas av det privata näringslivet och staten borde inte skuldsätta sig för sådant. Vid riksdagen år 1854 slöts dock en kompromiss mellan förespråkarna för och skeptikerna mot järnvägen. Staten skulle bygga ett stomnät av järnvägar (stambanorna), medan bibanor (banor med endast lokal eller regional betydelse) skulle byggas av det privata näringslivet.

Nästan inget privat järnvägsbolag som fick tillstånd att bygga klarade emellertid att bestrida kostnaderna ur egen ficka. De flesta järnvägar kunde endast byggas med någon form av statlig finansieringshjälp. Det privata järnvägsnät som så småningom växte fram var alltså starkt belastat av sina historiska byggnadskostnader, varav de flesta på ett eller annat sätt, direkt eller indirekt, belastade staten. Inte heller staten fann det dock lätt att bekosta byggandet av järnväg. Anslagen från riksdagen varierade och möjligheten att placera svenska statsobligationer för att mobilisera kapital följde konjunkturerna. Utbyggnaden av statens nät skedde därför inte som tänkt, och i många fall släpptes det privata näringslivet fram som en temporär lösning på svackor i statens förmåga att bygga järnväg.

För att avrunda statsbanenätet och förbättra dess ekonomi, samt för att skydda den statliga kapitalinvesteringen om och när privata banor hamnade i ekonomiskt trångmål, köpte staten ganska osystematiskt från år 1879 upp och exproprierade privata järnvägar. År 1923 sammanfattades expropriationerna och uppköpen på följande sätt:

De verkställda inköpen synas med ledning av de till grund liggande motiven kunna uppdelas i tre grupper, nämligen: a) inköp av större järnvägsleder för utvidgning av statens stambanenät; b) inköp av smärre banor, erforderliga som komplement till statens stambanor; samt c) inköp, framkallade av speciella, mer eller mindre tvingande omständigheter.[2]

Grupperna a) och b) var drivna av statens intresse för sitt eget nät. Grupp c) visar konsekvenserna av dyra byggen och privata bolags svårigheter att återbetala stats- och andra lån.

Under 1920-talet fick järnvägen besvärlig konkurrens av bilen och senare också flyget. Flera enskilda järnvägar hamnade i ekonomisk kris, i synnerhet efter Kreugerkraschen år 1932. De köptes normalt upp av staten, dels för att avrunda dess eget nät, dels för att tillgodose lokala trafikintressen. I de flesta fall var de inlösta bolagen sådana som fått statsunderstöd till byggande av sin infrastruktur och som, när krisen slog till, inte längre kunde betjäna sina stora lån. I slutet av år 1937 var statens andel av det normalspåriga nätet 47,6 procent. Vid samma tid fanns 98 privata järnvägsbolag.

Vid mitten av 1930-talet ansågs ett förstatligande av järnvägen nödvändigt, och ett sådant beslut fattades år 1939. En av flera bärande tankar bakom förstatligandet var att lokalt motstånd mot nedläggning av olönsamma linjer, som ur systemsynpunkt framstod som mindre viktiga, lättast kunde brytas om hela nätet låg i statlig hand.

Utredningen inför det stora transportpolitiska beslutet år 1963 fann att uppemot 50 procent av alla linjer ur företagsekonomisk synvinkel borde läggas ner.

Detta visade sig vara en väl optimistisk bedömning av det politiskt genomförbara. När nätet hade i princip helt förstatligats i början av 1950-talet, drogs Statens järnvägar (SJ) med en stor del olönsamma och systemirrelevanta linjer. Utredningen inför det stora transportpolitiska beslutet år 1963 fann att uppemot 50 procent av alla linjer ur företagsekonomisk synvinkel borde läggas ner. I det transportpolitiska beslutets efterföljd skedde också stora nedläggningar, dock utan att man löste det principiella problemet, att SJ belastades med ohållbart höga kostnader för olönsam trafik. Något utrymme för större investeringar, utöver elektrifieringen av järnvägen, fanns knappast. Det befintliga systemet blev allt sämre underhållet. De drifttillskott som SJ fick av statskassan, för att upprätthålla olönsam trafik, räckte inte för att täcka förlusterna som förvaltningen av infrastrukturen medförde.

Redan på 1970-talet framfördes därför tanken att skilja SJ:s infrastrukturförvaltning från dess trafik och att lägga ansvaret för infrastrukturen mer direkt på staten. Men vid det transportpolitiska beslutet år 1979 stannade statsmakterna i stället för en modell där trafiken internt inom SJ debiterades för användningen av infrastrukturen, som fortsatt förvaltades inom SJ. Inte heller detta hjälpte för att lösa det grundläggande problemet. Inför beslutet år 1988 konstaterade som sagt departementschefen vid kommunikationsdepartementet att järnvägen brast i nästan alla hänseenden, från punktlighet till flexibilitet.

Anledningen till problemet uppgavs bland annat vara ”att SJ fortfarande har ansvar för huvuddelen av kostnaderna för bannätet”.[3] Detta ledde till dagens situation, där infrastrukturen ligger hos staten (numera hos Trafikverket) och trafiken sköts av ett 40-tal olika bolag, om än med den dominerade marknadspositionen på var sitt område hos monopolets privaträttsligt organiserade efterträdare SJ (persontrafik) och Green Cargo (godstrafik). Trafiken utgör alltså inte längre något monopol, men det är fortfarande staten som förvaltar infrastrukturen. De medel som olika regeringar den senaste tiden anslagit till järnvägssektorn är alltså pengar för infrastruktur i statlig hand, inte för någon ”privatiserad” järnväg.

Vad är då problemet?

Följer man de offentliga dokument (utredningar, rapporter, propositioner med mera) som tillkommit under den tid den svenska järnvägen funnits, framstår kostnaden för infrastrukturen som den gemensamma nämnaren i närmast alla problembeskrivningar. Redan från början hade de flesta järnvägslinjer inte kunnat byggas utan statlig hjälp. Den första stora krisen för järnvägen på 1920-talet föranleddes därför av bolag som inte kunde betjäna sina lån från bland annat staten. Under monopoltiden lades linjer ner och servicen försämrades för att spara pengar, utan att detta hjälpte. Också år 1988 framstod infrastrukturen som det huvudsakliga problemet, och i dag anger Trafikverket självt att den fysiska infrastrukturen och dess skick föranleder cirka 50 procent av alla stopp. Enligt rapporteringen i dagspressen anser Trafikverket att det för att vidmakthålla nuvarande system skulle krävas 13 miljarder kronor i årligt anslag. Att hämta in eftersatt underhåll skulle kräva 16 miljarder per år. Summorna ska jämföras med att staten efter de senaste årens höjningar för närvarande anslår 9 miljarder kronor årligen för underhåll av järnvägssystemet. Samtidigt finns drömmar om att bygga en höghastighetsbana som, utan att nödvändiga följdinvesteringar är inräknade, i dagsläget tros kosta mellan 190 och 320 miljarder kronor.

I snart hundra år har järnvägen dragits med problem, oavsett om den varit i statlig eller privat ägo.

Infrastrukturen är alltså den dyra delen av järnvägssystemet och den del som i huvudsak föranleder problemen. Trafikverket har dock inga möjligheter att höja banavgifterna (den avgift bolagen betalar för att använda spårnätet) som den vill. Enligt europeisk och därför också svensk lagstiftning är i regelfallet den högsta avgift som får tas ut det så kallade marginalpriset, vilket precis täcker infrastrukturförvaltarens kostnader föranledda av trafik, alltså inte det underhåll som skulle ske oavsett om nätet trafikerades eller inte. I Sverige är banavgiften av miljöpolitiska skäl lägre än till och med detta marginalpris.

Någon minskning av trafiken för att spara på spåren kan infrastrukturförvaltaren inte heller åstadkomma, eftersom alla som vill köra tåg på nätet i mån av plats i systemet enligt lagstiftningen måste tillåtas göra det. En infrastrukturförvaltare inom järnvägen kan alltså inte täcka sina verkliga kostnader genom prissättning, utan kostnaderna förväntas täckas av skattemedel. Med tanke på den långa tid då infrastrukturen eftersatts eller till och med minskat i omfattning, med tanke på de stora investeringar som nu behövs och på alla andra anspråk som görs på statens kassa, är det en politiskt svår uppgift att få dessa kostnader täckta. Samtidigt ökar resandet på järnvägen i absoluta tal (järnvägens andel av det totala transportarbetet ligger fast, men transportarbetet i absoluta tal ökar). Ekvationen är svår att få ihop.

Slutsatser och framtidsutsikter

Formen för driften av järnvägstrafiken är därför enligt min mening relativt likgiltig. Sedan snart hundra år tillbaka har järnvägen dragits med problem, oavsett om den varit i statlig eller privat ägo. Den viktigaste orsaken har hela tiden varit infrastrukturen. Frågan är med andra ord om vi har råd med järnvägen. Någon punkt där den så att säga skulle vara färdigbyggd och endast behöva underhållas – vilket i och för sig är dyrt – kan inte skönjas. Med tanke på att näringsliv och resandemönster förändras och att tekniken utvecklas, kommer krav på nya banor och nya system alltid att framföras.

Helt utan ett landbundet masstransportmedel som järnvägen torde vi inte klara våra miljöpolitiska mål.

Samtidigt har järnvägen fördelar. Spårbunden trafik avlastar gator och vägar i tätbebyggda områden och är vid resor på under cirka 800 kilometer ofta snabbare dörr-till-dörr än flyget. Järnvägen anses också vara mindre belastande för miljön än andra trafikslag. Helt utan ett landbundet masstransportmedel som järnvägen torde vi inte kunna klara oss eller våra miljöpolitiska mål.

Frågan är alltså till sist, precis som när det gäller andra transportmedel, vad det får kosta. Om järnvägen tar ut det pris som motsvarar dess verkliga kostnader, blir biljetterna och fraktsatserna långt dyrare än i dag. Om den inte ska bära sina egna kostnader, utan förbli subventionerad av skattemedel, är frågan hur dyr den får vara och hur vi säkerställer att kostnaderna också verkligen blir täckta och infrastrukturen inte beroende av politiska konjunkturer. De medel som vi avsätter till järnvägen är dock inte tillgängliga för annan statlig verksamhet, och till sist blir det – som alltid – en prioriteringsfråga om man vill subventionera järnvägsresande eller göra annat för pengarna.

Förutsatt att Sverige som stat och samhälle är berett att bekosta en järnväg, spelar det mindre roll om den bedrivs huvudsakligen i allmän eller privat regi. Båda sätten har sina för- och nackdelar. Inget av dem kan sägas vara överlägset det andra i ett helhetsperspektiv, och slutligen är också en privaträttsligt organiserad järnväg så genomreglerad att man med goda skäl kan anse att den utgör allmän verksamhet på privat entreprenad. Den blandform vi har i dag har alla förutsättningar att fungera.

Nyckeln är infrastrukturen.

Jakob Heidbrink är docent i civilrätt vid Göteborgs universitet och specialiserad i järnvägsregleringsrätt.

 

Noter

[1] Prop. 1987/88:50.

[2] SOU 1923:49.

[3] Prop. 1987/88:50.