Den svenska välfärdsstatens framtid

Dagens nivåer blir allt svårare att upprätthålla

Foto: Colourbox

Foto: Colourbox

Vad händer med välfärden när allt fler äldre ska försörjas och barnen behöver gå i skolan längre? Måste vi pensionera oss senare? För att kunna bibehålla välfärdsstaten på dagens nivå krävs en betydande ökning av sysselsättningsgraden. Alternativet innebär allvarliga samhällseffekter. Men hur ska det gå till? Jan Edling diskuterar en ödesfråga för den svenska välfärdsstaten. 

Av Jan Edling

Publiceras i Kvartal vol. 1 2016, online: 2016-05-15

I korthet

  • En förutsättning för välfärdsstaten är att försörjningskvoten – antalet personer som behöver försörjas per yrkesverksam person – är så låg som möjligt. Under 1970– och 80-talet utvecklades försörjningskvoten mycket positivt.
  • Om sysselsättningsgraden fortsätter att ligga på dagens 80 procent kommer situationen att bli lika allvarlig som under de värsta åren av 1990-talskrisen. De negativa samhällseffekterna blir kraftiga.
  • Framgångsrika åtgärder för att höja sysselsättningsgraden från dagens nivå är därför avgörande för att kunna bibehålla välfärdsstaten på nuvarande nivå.
  • Integrationspolitiken är den mest kritiska punkten. Frågan gäller långt fler än de nyanlända. Medan arbetslösheten nu sjunker för svenskfödda fortsätter den att stiga för utrikes födda.

Hur kommer den svenska välfärdsstaten att utvecklas under de närmaste decennierna?

Frågan är till synes omöjlig att besvara. Det beror på en mängd olika faktorer, till exempel befolkningsutvecklingen och vilka politiska vindar som kommer att blåsa i framtiden.

Men låt oss utgå från ett diagram över försörjningskvotens utveckling. Här beskrivs relationen mellan dem som arbetar för att skapa det välstånd som alla ska leva av och dem som inte deltar i produktionen. Till den senare gruppen hör barnen, som ska växa upp och studera innan de axlar uppgiften att bli försörjare. Hit hör också de äldre som gjort sitt på arbetsmarknaden och nu ska skörda frukterna av sitt livs produktion. Hit räknar jag även alla dem som är i arbetsför ålder, men som av olika skäl (sjukdom, arbetslöshet med mera) inte deltar i produktionen av samhällets välstånd.

I diagrammet nedan kan vi se hur försörjningskvoten utvecklats från år 1970 fram till nu. Här kan vi utgå från utvecklingen av den faktiska befolkningen och sysselsättningen. Med hjälp av SCB:s befolkningsprognoser kan vi också förutse hur många barn och äldre som kommer att finnas i framtiden. Däremot har vi ingen aning om hur många i arbetsför ålder som kommer att jobba eller stå utanför arbetsmarknaden. Här måste vi göra antaganden om försörjningskvotens utveckling vid olika grader av sysselsättning.

Diagram 1. Sveriges försörjningskvot åren 1970–2050 vid olika sysselsättningsnivåer.

Diagram 1. Sveriges försörjningskvot åren 1970–2050 vid olika sysselsättningsnivåer.

Under 1970- och 80-talen utvecklades den svenska försörjningskvoten mycket positivt. Sambeskattningen avskaffades, barnomsorg och föräldraförsäkring utvecklades och möjliggjorde för kvinnor att öka sitt deltagande i arbetslivet. Allt fler kunde delta i den gemensamma produktionen av samhällets välstånd samtidigt som de arbetande fick allt mindre skaror att försörja. Försörjningskvoten sjönk från 1,3 till 1,0. Det var gynnsamt för barnafödandet, som var högre i Sverige än i andra västländer. Det var också gynnsamt för de äldre, eftersom deras standard steg med hjälp av pensionssystemets och äldreomsorgens utveckling. På sikt medförde detta att livslängden ökade, vilket innebar att allt fler skulle behöva försörjas i framtiden.

Om sysselsättningsgraden fortsätter att ligga omkring 80 procent kommer vi redan om tjugo år att ha en försörjningskvot lika hög som under de värsta åren av 1990-talskrisen.

Det stora bakslaget kom med 1990-talskrisen. På några år ökade försörjningsbördan från 1,0 till 1,29. När andelen sysselsatta sjönk från 87 procent av alla i åldrarna 20-64 år till 75 procent blev vi färre som producerade det välstånd som barnen och de äldre skulle leva av. Att arbetslösheten steg från 2 till 11 procent innebar att en stor del av dem som tidigare bidragit till välståndets nu själva behövde försörjas, bland annat genom a-kassa och arbetsmarknadspolitiska åtgärder.

Från år 1999 vände utvecklingen. Med undantag för 2000-talets IT-kris och finanskrisen åren 2008–09 har försörjningskvoten stabiliserats och vi befinner oss i dag på en nivå kring 1,17. Antalet sysselsatta har legat omkring de 80 procent som Göran Persson i mitten av 2000-talet satte som mål för åldrarna 20–64 år.

Framtidens försörjningskvot

Hur det kommer att se ut framöver kan vi kanske förstå om vi utgår från SCB:s befolkningsprognoser och olika antaganden om framtidens sysselsättningskvot.

En sak är säker. Andelen äldre i befolkningen kommer att öka mycket starkt under kommande år. Vad gäller barnen är utvecklingen inte lika dramatisk. Om vi antar att sysselsättningsgraden fortsätter att ligga omkring 80 procent kommer vi redan om tjugo år att ha en försörjningskvot lika hög som vid 1970-talets början eller som under de värsta åren av 1990-talskrisen. Det kommer med andra ord att bli allt svårare att klara välfärden på den nivå vi har i dag, eller som vi hade omkring år 1990, då fler äldre hade tillgång till äldreomsorg och då bemanningen i vård, skola och omsorg var högre.

Vad händer om inget händer?

Vad händer om andelen sysselsatta fortsätter att ligga på endast 80 procent, samtidigt som pensionsåldern förblir oförändrad? Detta är några trender som kan skönjas de närmaste 20 åren.

  • Precis som under 1990-talets ekonomiska kris kommer vi att behöva göra prioriteringar av vilken vård och omsorg samhället ska svara för och vilka vårdalternativ som individer själva måste finansiera. Hur stora behov måste man ha för att få rätt till samhällsfinansierad hemtjänst och äldreomsorg?

  • Grupper med efterfrågade kunskaper och starka avtal på arbetsmarknaden kommer att klara sig bättre än löntagare med litet förhandlingsutrymme och grupper i arbetsmarknadens periferi. Det kan till exempel handla om förmånligare hälsovårdsförsäkringar och tillägg till samhällets socialförsäkringar, som successivt sänks till en basnivå.

  • Stora grupper riskerar att inte få den utbildning som de har möjlighet att uppnå, vilket allvarligt kommer att försämra Sveriges konkurrenskraft.

  • Politiska partier, som ofta prioriterar att vinna val vart fjärde år, kommer liksom hittills att sätta medelklassens intressen i fokus. Mindre röststarka grupper, som till exempel invandrare, riskerar att missgynnas.

  • Dyra långsiktiga investeringar i framtida infrastruktur, bostadsbyggande och klimatåtgärder kommer att läggas på allt tjockare is. Det blir nästa generation politiker som får ta hand om kostnaderna.

  • Allvarliga spänningar riskerar att uppstå i samhället när stora grupper ställs inför besked om successivt minskad välfärd. Det kan bland annat leda till att utsatta grupper övergår från de etablerade partierna till mer populistiska politiska alternativ.

Men, som visdiktaren Thorstein Bergman påpekade: ”Framtiden kan verka hopplös, men det är vi som skapar den.”

Låt oss se efter vilka alternativ vi har för att ändra dessa dystra utsikter.

Fler äldre kan och bör arbeta längre, eftersom de lever längre och är friskare. Genom att avtal och pensionsavgångar anpassas till detta faktum kan de äldre bidra till att underlätta försörjningsbördan. Det är också vad som faktiskt skett. Bara under 2000-talet har andelen 65–74-åringar som deltar i arbetslivet ökat från 10 till 17 procent. Det motsvarar en ökning av sysselsättningsgraden med ett par procentenheter.

Å andra sidan är det nödvändigt för att klara kunskapssamhällets krav, att barn studerar längre än tidigare. Annars kommer de att få svårigheter på arbetsmarknaden och riskerar i stället att bli ett försörjningsproblem. Antalet sysselsatta 15–19-åringar skulle sålunda behöva sjunka från nuvarande 22 procent till nära 0, vilket motsvarar samma minskning av sysselsättningsgraden som de äldres ökade sysselsättning ger.

Migrationen ökar antalet personer i arbetsför ålder. Men för att de som invandrar, liksom deras barn, ska kunna slussas in på arbetsmarknaden krävs en fungerande integrationspolitik. Detta är den mest kritiska punkten i dagens politik, något som jag kommer att utveckla lite senare. Jag vill tills vidare bara påpeka att den omfattande migration vi haft sedan 1990-talet faktiskt har haft effekter på SCB:s prognoser över befolkningen i arbetsför ålder. Om jag jämför de diagram jag gjort över försörjningskvoten under de senaste tio åren kan jag konstatera att utfallet i dag innebär en förbättring av försörjningskvoten med 0,2 procentenheter.

Politiken har under senare tid ägnat ökad uppmärksamhet åt ”de nyanlända”, men har samtidigt under flera decennier ignorerat integrationsproblemen bland dem som bor i landets mest utsatta förorter.

Den viktigaste faktor som vi kan påverka för att klara de framtida försörjningsproblemen är sysselsättningen. För varje ökning av sysselsättningsgraden kan vi sänka försörjningskvoten med 0,3 procentenheter. Det innebär att vi skulle behöva öka sysselsättningsgraden till 85 procent för att klara framtidens välfärd på dagens nivå.

Låg sysselsättning är ett lika stort hot mot vänsterns ambition att utveckla välfärdsstaten som mot högerns ambition att ha så liten samhällsstyrning som möjligt. Detta därför att den ekonomiska tillväxten riskerar att hållas nere. Hög sysselsättning underlättar för såväl vänster som höger att förverkliga sina politiska visioner.

Integrationens betydelse

När befolkningen i arbetsför ålder krymper står förhoppningen till migrationen, som kan ge arbetskraften ett yngre tillskott. Men det förutsätter som sagt att de som invandrar till Sverige också kan integreras i arbetslivet. Detta har blivit allt svårare, delvis därför att arbetsmarknadens krav ökat. Genom globaliseringen har enklare jobb försvunnit utomlands, automatiserats och digitaliserats. I stället har kraven på kunskap ökat i takt med att jobben blivit alltmer avancerade. I den växande tjänstesektorn har också kraven på att kunna kommunicera på svenska både i arbetslag och i kontakterna med kunder och leverantörer blivit allt större.

Allra värst är det för förorternas barn. Ungefär en tredjedel av dem lyckas inte kvalificera sig till gymnasieskolan, trots att 75 procent av dessa barn är födda i Sverige

Trösklarna för invandrare att göra sitt inträde på arbetsmarknaden har blivit högre. Riksdagens utredningstjänst har räknat ut att bara 8–17 procent har arbete ett år efter mottagandet. Efter åtta år har förvärvsfrekvensen ökat till 44–55 procent. 15 år efter mottagandet har frekvensen ökat till 62–63 procent. Ekonomer använder gärna dessa siffror för att visa att det tar tid innan migration lönar sig.

Men dessa siffror utgör ingalunda någon naturlag. De invandrade möter ofta stora hinder som försvårar deras inträde på arbetsmarknaden. Det dröjer innan nyanlända får flyktingstatus. Därefter dröjer det innan de tillåts genomgå utbildning i svenska. Bedömningen av vilket värde deras medhavda kunskaper har på arbetsmarknaden och vilken kompletterande utbildning som krävs tar också tid.

Politiken har under senare tid ägnat ökad uppmärksamhet åt ”de nyanlända”, men har samtidigt under flera decennier ignorerat integrationsproblemen bland dem som bor i landets mest utsatta förorter. I min skrift ”Förorterna som Moder Svea glömde”[1] redovisas en rad omständigheter som medför att förvärvsfrekvensen är låg för de invandrare som har oturen att leva i djupt segregerade förorter med trångboddhet, få kontakter med svenska språket och den svenska arbetsmarknaden.

Allra värst är det för förorternas barn, som redan när de börjar skolan har ett sämre utgångsläge än barn i stadsdelar med mer blandad befolkning. Ungefär en tredjedel av dem lyckas inte kvalificera sig till gymnasieskolan, vilket minskar chanserna att etablera sig på arbetsmarknaden. Detta trots att 75 procent av dessa barn är födda i Sverige och har gått i svensk skola under hela sin uppväxt.

Så länge integration enbart ses som en fråga om ”nyanlända” kommer vi att misslyckas med att höja sysselsättningsgraden för invandrare och deras barn. Medan arbetslösheten nu sjunker för svenskfödda fortsätter den att stiga för utrikes födda. De arbetsmarknadspolitiska åtgärderna leder alltför sällan till ett varaktigt arbete. Samtidigt har politiken inriktats på att minska transfereringarna i syfte att ”stimulera” till ökade jobbsökaraktiviteter. Den disponibla inkomsten för utrikes födda har utvecklats långsammare än för befolkningen i övrigt.

Men misär skapar inte den arbetskraft vi så väl behöver i vårt åldrande samhälle. Om vi ska lyckas sänka den framtida försörjningskvoten måste vi lära oss att se integrationspolitik som en samhällsinvestering i stället för en samhällsekonomisk kostnad.

Nu träter politiker om sänkta ingångslöner för att underlätta invandrares inträde på arbetsmarknaden. Genom att skapa nya jobb som aldrig tidigare har behövts till löner som inte går att leva på fördjupar man misären ytterligare.

Jag har själv vid olika tillfällen påpekat att det finns ett stort behov av arbetskraft inom skola, vård och omsorg som samhället valt att rationalisera bort, trots att det inte handlar om jobb som flyttat utomlands, automatiserats eller digitaliserats. Bristen på arbetskraft i kommunernas verksamheter har i stället lett till att yrkesgrupper som undersköterskor, sjuksköterskor, socialarbetare, kuratorer med flera går på knäna med en stegrande sjukfrånvaro som följd. Stora delar av den offentliga sektorn skulle må bra av att fler händer deltog i verksamheten, och många som har svårt att ta sig in på arbetsmarknaden skulle kunna få praktikjobb kombinerat med utbildning.

Politiken bör svara för finansieringen och utformningen av dessa praktikplatser. Arbetsmarknadens parter måste träffa avtal om lön och andra arbetsvillkor. SKL och de fackliga organisationerna måste se detta som en investering i framtiden. Att misslyckas kommer att leda till sämre välfärd. För facket, som i dag ser praktikplatser som ett hot mot de lägst avlönade medlemsgrupperna, är alternativet att i framtiden konkurrera med stora grupper oorganiserade arbetare som är beredda att ta strid om den långsiktiga löneutvecklingen på hela arbetsmarknaden.

Blott arbetsmarknadspolitik skapar inga nya jobb

Så löd underrubriken på en skrift jag publicerade för elva år sedan.[2] Trots att påståendet är lika sant i dag handlar politiken fortfarande i huvudsak om arbetsmarknadsåtgärder. Men om vi ska nå en sysselsättningsgrad på 85 procent eller mer måste de jobb som skapas vara fler än de som försvinner. Som tidigare nämnts har globaliseringen radikalt förändrat arbetsmarknadens villkor. Samhällets krav på mer avancerad kunskap har ökat på alla nivåer, från gymnasieskola till högskola och forskning. Få har möjlighet att klara sig på arbetsmarknaden med enbart grundskoleutbildning.

Samtidigt sker strukturomvandlingen allt snabbare. Det ställer krav på individernas flexibilitet – att snabbt söka information och att snabbt ställa om till nya uppgifter då de gamla försvinner från marknaden. Också kraven på utbildningar för omställning har ökat. Detta samtidigt som allt färre av de sysselsatta har tillgång till bra omställningsavtal och samhällelig arbetsmarknadsutbildning.

Jag har under många år förordat ett nytt socialförsäkringssystem, som skulle minska behovet av sjukförsäkring och förtidspensionering – nämligen en kollektivt finansierad försäkring för det livslånga lärandet.[3] Om vi byggde upp det livslånga lärandets finansiering som ett socialförsäkringssystem, skulle också de grupper som drabbas hårdast av strukturomvandlingen kunna ta nya steg i arbetslivet när de gamla kunskaperna behöver ersättas med nya.

Nya uppgifter för det svenska näringslivet

Men för att klara målet om en sysselsättningsgrad på minst 85 procent räcker det inte med arbetsmarknadspolitik och utbildning för omställning. Utbildningen måste också utformas för att tillgodose näringslivets och samhällets kunskapskrav. Samtidigt måste näringslivet bli mer delaktigt i samhällets utmaningar.

De svenska storföretagen har stora framgångar på de globala marknaderna. Bristen på spännande projekt genererade av svenska utmaningar har dock medfört att storföretagens sysselsättning i Sverige minskat, liksom deras investeringar i forskning och innovation. Den enda möjlighet i Sverige som intresserar det internationella riskkapitalet är att göra skattevinster på den svenska välfärdssektorn.

Många svenska små och medelstora företag har under senare decennier glidit ur de globala värdekedjorna när storföretagen funnit det mindre intressant att arbeta i Sverige.

Det råder dock knappast brist på svenska utmaningar. Sverige investerar mindre i transportinfrastruktur än andra europeiska länder. Investeringarna i bostäder har länge varit lägst i Europa. Vi är något bättre på att möta klimatutmaningarna men allt sämre på att klara skolan, omsorgen om de äldre och sjukvårdens administration.

Här finns gigantiska uppgifter för stora och små företag att forska och skapa innovationer som kan ligga till grund för kommande exportframgångar. Offentlig innovationsupphandling och senare beställningar kan vara motorn i ett ökat engagemang från storföretag och internationellt kapital. Detta leder också till ny forskning, innovation och företagssamarbete även på andra områden.

Många svenska små och medelstora företag har under senare decennier glidit ur de globala värdekedjorna när storföretagen funnit det mindre intressant att arbeta i Sverige. De har inte satsat på att växa eller utveckla export till nya globala marknader med växande efterfrågan. Deras investeringar i forskning och innovation ökar inte.

På en global marknad är storlek viktigt. Ett miljöteknikföretag som bara har en komponent att sälja slås snabbt ut när större utländska företag erbjuder färdiga helhetslösningar. Svenska Life science-företag är alltför små i internationell jämförelse. Därför riskerar de att slås ut i den nya konkurrens som uppstår när de internationella företagen lägger långsiktiga beställningar på underleverantörer med uthållighet och finansiella muskler.

Regeringen kan göra mycket för att stimulera små och medelstora företag att satsa på forskning och innovation, att samarbeta i kluster och vidga exporten till nya marknader. Skatteincitament för FoU, en kraftigt ökad tillgång till industriforskningsinstitut, krav på klustersamverkan vid skattestöd och stöd från forskningsinstitut är några strategiska åtgärder. För att stödja företagens export krävs mer än ökade anslag till Exportrådet, till exempel utvecklingsavtal med lokala forskningsinstitut och marknader i Östeuropa, Asien, Afrika och Latinamerika.

Den kanske viktigaste åtgärden för att skapa ett bra innovationsklimat är att vi förmår öppna landets kunskapscentra. Om Sverige ska kunna vara en kunskapsnation som tillgodoser efterfrågan från stora och små företag behövs incitament att styra mot utbildningar som gagnar landet. För få vill i dag läsa matematik och naturvetenskap. Det krävs utbildning som leder till ökade exportkunskaper. Forskningen måste också stå till de små och medelstora företagens förfogande, bland annat genom fler forskningsinstitut.

Det är nog få länder i världen som har så stora förutsättningar att utnyttja kunskaper om andra länders kulturer och affärskoder som Sverige. Problemet är bara att vi låst in hela vår begåvningsreserv på detta område i storstädernas förorter och slängt nycklarna. Den kanske viktigaste åtgärden för ett bra innovationsklimat i Sverige är därför att hitta nycklarna till befolkningens integration.

Innovationsklimatet måste självklart anpassas till olika delar av landet, inte minst när det gäller företagens behov av kompetensförsörjning. Därför är det dags att genomföra decentralisering av viktiga samhällsfunktioner till en 7–8 konkurrenskraftiga regioner.

Så utformar vi framtidens tillväxt och sysselsättning. Så utvecklar vi framtidens välfärdssamhälle.

Jan Edling är samhällsanalytiker på det egna företaget Flexicurity. Han har tidigare arbetat på LO och Vinnova.

 

Noter

[1] J. Edling, ”Förorterna som Moder Svea glömde” (Flexicurity, ABF och Verdandi 2016). http://www.flexicurity.se/skrifter/fororterna-som-moder-svea-glomde/

[3] J. Edling, ”Alla behövs” (LO 2005). http://www.flexicurity.se/skrifter/alla-behovs/

[3] J. Edling, ”Kompetenskonton – en ny socialförsäkring”. Ur ”Agenda för Sverige” (Ekerlids 2010). http://www.flexicurity.se/blogg/kompetensutveckling-en-nodvandighet-i-den-snabba-strukturomvandlingen/